保尔森基金会智库推荐文章：推动中国向服务型经济转型

全球金融危机以来，中国宏观经济运行特征发生了转折性变化。最突出的是经济增速从危机前的上升趋势转为危机后的下降趋势。

2001年到2007年，GDP平均增速10.8%，且增速由低到高逐年上升。2008年到2013年，平均增速下降到9%，增速趋势性下降。2015年，GDP增速下降至6.9%。与此同时发生的还有工业部门增长开始落后于GDP增长。

在经济增长不断下滑的情况下，政府出台了包括财政，产业和信贷政策在内的一系列刺激政策。导致的结果就是投资占经济比重由比危机之前的高水平继续上升。在2000年到2007年之间，投资占GDP比重约为40%。在最近几年，该比例已进一步上升到45%左右。

在如此大规模经济刺激之下，中国经济却并没有表现出任何反弹的势头。于此相反，中国经济似乎更不可持续，各种风险因素快速累积。在2000年到2007年之间，中国负债与GDP的例子（小编注：可能为比例）基本没有变化。但从2008年以来，这一比值快速增长，从2007年的172%增加到2015年的250%以上。特别的，企业部门债务占比太高和债务上升速度太快引起了对金融市场风险增加的广泛关注和担忧。

本文提供了一个关于中国经济下滑的不同视角。首先，中国当前的经济下滑和工业部门的普遍不景气在一定程度上是中国成为中等收入国家的必然后果。发达国家的历史经验表明，当人均收入超过一定水平之后，服务业在经济中的比重会加速提高。由于服务业的生产率提高一般比工业要慢，以服务为主的经济体自然增长会放缓。

其次，中国服务业发展面临多重制约因素，这进一步加剧了经济下行。

第三，当前国内经济政策的主要关注点集中在如何帮助工业脱困，而不是促进服务业发展。由于服务业的相对增长和工业相对停滞是经济发展的必然结果，过度扶持工业必然带来扭曲的低效率。这也就是为什么当前的经济刺激导致了低效率投资和产能过剩。而无效率的刺激措施必然导致信贷和债务的快速增长。

本文接下来分为四部分。第一部分提供了一个对经济转型的简单综述，解释了在后工业时代服务业快速发展的原因。根据跨国比较和中国的经济数据，中国应该已进入了服务业比重加速上升的经济发展阶段。

第二部分分析了当前制约中国服务业发展的一系列因素。

第三部分回顾和分析了最近的一系列经济刺激政策，并指出这些刺激在很大程度上阻碍了和推迟了中国服务业的发展，结尾部分给出了关于促进中国服务业发展和保持中国长期可持续发展的政策建议。

经济转型是经济发展过程中的普遍现象，是通向更高发展阶段的必由之路。

美国社会科学家丹尼尔·贝尔在1973年发表了享誉世界的著作“后工业社会的到来：社会预测的一次尝试”，书中指出美国社会将经历前工业社会、工业社会和后工业社会三个发展阶段。丹尼尔·贝尔认为，后工业社会的典型特征是从工业经济向服务业经济的转换，还伴随着职业结构分布、统治力量、社会决策机制等一系列的转换。丹尼尔·贝尔著作发表的时候，他认为当时的世界只有美国已经进入到后工业社会，西欧、日本和当时的苏联处于工业社会，其他更多的国家还处于前工业社会。

丹尼尔的预测很快就在其他国家得到应验。以德国、法国为代表的西欧国家和日本在进入70年代之后不久，制造业在经济中的比重开始下降，服务业占比上升，开始了向后工业社会的转型。中国台湾、韩国在80年代中期以后，开始了向后工业社会的转型。时至今日，所有发达国家都进入到后工业社会阶段。

本文主要关注从制造业向服务业的第二次结构转型。现有关于经济结构转型的研变究根据发达国家的发展过程都得出了制造业份额随着收入增长而变化的驼峰型轨迹。从生产角度看，当一个经济体人均收入达到8000-9000国际美元（按购买力平价算法计算，1990年不变价格）时，该经济体的制造业名义增加值份额、实际增加值份额（剔除价格影响）、就业人数份额、工作时间份额等多种口径的份额达到顶峰并开始下降，而与此同时服务业上述相应份额开始上升。

服务业份额的增加，不仅来自服务业相对价格的上升，也来自服务业相对真实供给数量的上升。从消费角度看，从制造业向服务业转型的轨迹类似，转型的收入水平门槛值也是8000-9000国际元。按照1990年国际元口径计算，中国2010年人均GDP为8032国际元，达到国际经验中发生从制造业向服务业转型的收入门槛界值，2014年人均GDP为10745国际元。

文献对工业部门增速趋缓和服务业部门扩张的解释主要集中在两个方面：

●需求方：收入增长过程中，每单位收入增长所带来的对服务业产品需求增加超过对农业和工业品的需求增加，这是造成服务业相对于工业部门扩张的趋势性力量。

●供给方：服务业部门全要素生产率（TFP）增速低于工业部门，在服务业产品相对价格有利变化的驱动下，服务业部门在GDP中的占比不断扩张。

中国是否进入经济结构转型期

我们从人均收入水平、工业与服务增加值份额、两个产业的就业份额以及消费支出份额几个维度，综合考查中国经济是否已经进入从制造业到服务业的结构转型期。增加值份额和农民工就业份额数据质量相对较高，二者分别指向的拐点是2007年和2008年；第三产业的就业份额也是在2008年以后加快上升。购买力平价的人均收入、真实增加值份额、消费份额等数据计算过程中有大量的推算成分，数据质量相对较低，这些数据指向的拐点分别在2010-2012年之间。我们认为中国经济结构转型的拐点在2008-2010年附近。无论是基于何种份额数据，都支持中国经济已经进入从制造业向服务业的结构转型期。

工业与服务业增加值份额

工业增加值占全部增加值的份额在2006年达到过去三十年的高点41.8%后开始下降，2014年下降至35.8%。制造业增加值份额的时间序列数据较短，只能看到2004年以来的数据，2007年制造业指（小编：“指”可能为衍字）增加值份额达到高点32.9%，此后开始持续下降。

服务业增加值份额在过去30年呈持续上升走势，2014年达到48.2%。以工业和制造业增加值份额确定的转型时间分别是2007年和2008年。

增加值份额同时受到数量和价格变化的影响。为此，我们进一步观察剔除了价格影响的真实工业增加值和服务业增加值增速。

2011年以前，真实工业增加值增速多数年份都高于服务业增加值真实增速，1985-2011年前者真实增速12.2%，后者10.8%。2012-2014年，真实工业增加值增速落后于真实服务业增加值增速，前者7.5%，后者8.1%，这个期间内真实工业增加值份额下降。以真实工业增加值份额确定的转型时间是2012年。

就业份额

第二产业就业份额的高点是2012年的30.3%，此后开始下降；城镇制造业份额相对稳定，自发布统计数据以来一直在28%-29%之间；农民工制造业份额自2008年发布以来呈持续下降趋势，从2008年的37.2%下降至2014年的31.3%。第三产业就业份额在过去30年中持续上升，2008年以来上升势头加快，1985-2007年期间第三产业就业份额平均每年增加0.7个百分点，2008-2014年期间平均每年增加1.2个百分点。从就业份额确定的转型时间是在2008-2012年之间。

消费支出份额

制造业产品消费支出占比2011年达到高点，2012年下降，以后的数据尙没有及时更新。家庭设备用品是制造业产品消费的主要组成部分，2013年家庭设备用品消费在全部消费中的占比继续下降，意味着2013年制造业产品消费支出占比延续下跌趋势。服务业消费占比2010年之后连续上升。

主要工业品需求收入弹性

以汽车、电冰箱、洗衣机、彩色电视机等几种主要工业最终产品的需求收入弹性来看，1998-1999年彩色电视机需求收入弹性进入下降趋势；2003-2007年冰箱、洗衣机和汽车需求收入弹性进入下降趋势。随着中国收入的持续增长，上述市场内生的趋势性力量还会继续发挥作用，这对既定的产业结构带来了供求失衡和结构调整压力。

从上述国际经验和理论分析中可以看到，除非人均收入增长停滞，工业增长将持续落后于国民生产总值增长。继续保持较高经济增长速度主要来自于服务业的高速增长。从国际经验来看，进入转型期后的服务业增长并非全体服务业增长，主要是人力资本密集型服务业增长，转型期以后，非人力资本密集型服务业在GDP中的份额反而是下降。

理想环境下，收入增长带来的需求结构变化，会让服务业产品相对工业品的价格提高，市场力量会驱使更多资源自发地进入服务业部门，服务业部门扩张加速，工业部门扩张合理放慢。但是现实并非如此。在中国目前环境下，由于政府职能的缺位与错位，服务业发展潜力得不到充分释放。

中国的人力资本密集型服务业广泛地分布于医疗、卫生、教育、科研、通讯、金融、交通、公共管理和社会组织等各个服务业部门。提供这些服务的经营主体包括私有部门、事业单位以及政府。出于分析的方便，我们将人力资本密集型服务业区分为能够由市场主导的人力资本密集型服务业，以及由政府主导的人力资本密集型服务业，区分标准是该服务业是否具有公共产品性质。

应由市场主导的服务业

能够由私人部门主导的人力资本密集型服务业的发展瓶颈是管制政策扭曲。从发达国家经验看，能够由市场主导的人力资本密集型服务业范围很宽，远超出当前中国私人部门涉及的服务业范围。这里所指的中高端服务业是指能够依靠市场力量由非政府部门提供的服务业，包括航空、邮政与通讯、金融中介、文化与娱乐、社会工业等服务业部门。上述服务业部门普遍处于行政措施保护下的国有资本经营格局。服务业市场准入严格受限，法律和政策等市场基础设施不健全，不同类型的市场参与主体难以做到公平竞争。

当前中国私人部门面临着市场准入的限制，与此同时还面临政府对非市场化参与者（以事业单位为主）的各种或明或暗的补贴（信贷、财政拨款、养老和医疗保障等），以及上级行业行政主管部门对非市场化部门更有利的竞争政策环境等。

非市场部门缺少市场化激励机制提升服务数量和改善服务质量，而私人部门面临巨大的需求潜力却被管制政策扭曲拒之门外。

中国高端服务业过度管制不仅遏制了服务业部门发展，也遏制了其他部门发展。垄断竞争格局下的服务业产品高价，也提高了工业品的生产成本和价格，遏制了对工业品的需求。一个相关的例子是垄断竞争格局下的交通运输高价提高了工业品价格，遏制了对工业品的需求。

这样的中高端服务业市场格局，一方面带来供给不足和质量不如人意，另一方面带来高价或者是严重的排队。巨大的投资机会、就业机会和效率改善空间被浪费。

政府部门提供的公共服务

近年来，居民生活抱怨最多的是所谓“新三座大山”：住房、孩子上学、老人看病。住房难和住房贵背后的问题不在于房子本身，而在于房子所在地理位置附带的交通和公共服务质量，所反映的是城市公共管理和城市公共服务缺陷。三座大山集中凸现了当前中国的人力资本密集型服务业供求矛盾的困境。

政府部门提供的公共服务供给主要面临两个难题：一是激励机制扭曲。各级政府公共政策最看重的是当地GDP和税收增长，这紧密关系到地方官员升迁和官员集团福利。提供公共服务更多被政府视为只有投入、鲜有回报的负担。政府在改善公共服务方面的意愿和投入严重不足，且缺乏有效的外部监督。

二是信息扭曲。即使政府有意愿改善公共服务，政府面临的另一个难题是基于何种信息有针对性地提供服务，把公共财政资源用在刀刃上，而不是仅凭长官意志决定。

公共服务源自本地居民复杂多样的需求，具有很强的本地化、非标准化特征，需因地制宜提供。只有广泛、充分接收基层民众信息，并经专家科学论证，才具备改善公共服务的信息基础。但现实决策中，没有机制确保公共服务决策的信息基础，基层群众的需求信息难以充分、有效地传递到政府。激励机制扭曲和信息扭曲，根源上都来自公共服务需求方和供给方处于严重不平等位置。供给方可以置需求方利益不顾，需求方对供给方缺少有效监督和强制执行力量。

改善非标准化基础设施，需要地方政府在充分了解本地社会公众需求的基础上，在给定的预算约束下选择最迫切需要的基础设施项目。地方公众代表和相关专家在决策过程中应该发挥非常关键的作用。

但是在目前中国的基础设施建设决策过程中，没有充分反映本地社会公众需求信息的合理机制，决策权主要掌握在中央和地方个别行政部门手里，有些地方几乎是当地政府一把手的个人决策。这种基础设施建设决策机制难以确保建设项目收益。

金融业与服务业发展的不匹配

商业银行主导的金融体系在功能设计上难以为服务业融资。服务业具有以下几个特征：1）需求本地化，服务业产品差异化高，生产经营的标准化程度低，难以像工业品那样进行大规模标准化复制；2）人力资本密集型行业，普遍缺少有形抵押品；3）平均意义上，服务业企业规模小，以小微企业居多。

上述特征意味着服务业向商业银行融资将面临较高风险和成本。尽管服务业面临巨大的发展机遇，但是在不能很好管理风险的简陋金融体系下，服务发展面临严重融资瓶颈。

工业转型和升级

服务业占比更大并不意味着工业不再重要，工业内部的转型升级带来的生产率提高和收入提高恰恰是服务业发展的重要驱动力量。与经济转型前相比，工业部门面临的挑战是该部门的资本积累和数量扩张空间受到限制，产业升级压力更迫切。

发展人力资本密集型服务业和工业内部产业升级需要纠正这些产业发面临的政策环境扭曲。比较而言，中国工业部门市场化程度相对较高，特别是制造业与国际市场高度接轨且具有较强的规模经济优势，所面临的政策环境扭曲相对较小。

工业部门面临的主要政策扭曲是部分上游企业，诸如能源、电力、电信以及一些生产要素处于高度管制和事实上的寡头压断局面，由此带来了对工业部门和整体经济的负面效应。

2008年以来的大规模经济刺激直接导致工业部门的产能过剩持续得不到纠正。结构转型过程中工业部门面临着需求的持续性下降，企业面临的产能过剩甚至是被彻底淘汰的压力增加，政府出于救助困难企业的目的采取了持续干预和补贴措施。

但侧重于支持工业和（小编：“和”可能为衍字）的刺激政策偏离了经济转型所要求的资源配置调整指向，加剧了经济结构失衡压力。刺激政策以建设项目为依托，增加了对工业部门产品的短期需求。从方向上看，刺激政策资源配置的引导方向与化解经济结构失衡所要求的调整方向不一致。由此带来了资源错配持续加剧，资源错配带来了全要素生产率的下降。

许多关于中国近期经济下滑的研究均发现全要素生产下降是近年来中国经济增速下降的主要原因，且全要素生产率下降主要来自政策扭曲带来的资源错配。

除了政府对工业部门的过度扶持以外，最近几年快速增长的基础设施投资也带来了一定的扭曲。虽然中国在“铁路、公路、机场”为代表的标准化大型基础设施方面取得了很大进展，但是新增标准化大型基础设施的边际收益快速下降。

主要原因是：1）随着标准化大型基础设施存量增加，新建设施的边际收益快速递减；2）经济转型带来的经济减速削减了对标准化大型基础设施的需求；3）基础设施建设不计成本，设计和后续管理存在严重缺陷。比如大而不当的广场和马路，长期空置的体育场馆，功能过于单一的地下交通网络设计等等。

当前更迫切需要的是具有本地化特征的非标准化基础设施。比如城区地下基础设施建设、城市老旧基础设施维护和改造、城中村和城乡结合部改造、街道收费停车场等等。

危机后最突出的变化是投资在总支出中的比重进一步上升。2001-2007年，固定资本形成与GDP之比平均达到40.4%，远高于全球平均水平和与中国类似收入的国家水平。2008-2012年，该比率进一步提高到47%。 

资本形成与GDP之比上升，同时伴随GDP增速的显著下降，结果是新增每单位GDP所需的新增投资大幅增加，即边际资本产出比迅速上升。从国际标准看，ICOR一般在3左右，危机之前，中国是在3.5~4之间，危机以后陡然上升，2012年以来已经超过6。高投资依托于高债务增长，低回报则意味着未来将无法偿还这些债务。

经济成功转型，关键在于纠正政府职能错位和缺位。如何帮助政府纠正？这不仅需要政府自身的努力。更重要是树立与时俱进的发展理念，形成对政府的合理制衡机制，确保政府职能重新定位在正确的轨道上。

减少刺激政策

在结构转型或者其他方面因素带来的企业经营压力和GDP增速下降面前，尤其注意刺激政策带来的资源错配加剧和由此衍生的金融体系风险。在确保就业市场和物价大致稳定的前提下，不需要对GDP增速下降过度反应。要提高对改革引发的市场短期动荡的容忍度。

理念

发展是硬道理、集中力量办大事、国家战略等一系列关联的理念需要调整。产生这些理念的基础是中国在近百年来的屈辱历史。新中国成立以前，中国签订不平等条约、受邻国侵犯、在国际社会上地位不高，最重要的原因就是工业化程度太低，打不过那些强盗。新中国成立伊始，为了不再让屈辱历史重演，中国政府集中力量发展工业，尽快实现工业化。无论是此前的计划经济，还是后来的市场化改革，最重要的目标都是增加工业部门实力。这是全体中国人的共识，中国人愿意为了这个目标做出奉献个人利益甚至牺牲。

时至今日，中国已经成为世界第一制造业大国，第二经济大国，中国在国际社会成为举足轻重力量。在各种能够比较的硬件上，中国与发达国家的差距不断缩小，有些领域甚至世界领先。新的背景下，这些理念以及由这些理念所支撑的重点保护或支持工业部门的各项政策，不仅浪费了大量政策资源，而且有悖于经济转型要求。国人现在普遍稀缺的，不是机器，也不是面子，而是更和谐的人际关系，更好的医疗和教育、新鲜空气，更照顾民生的公共服务和公共改革。这些是政策资源需要侧重的地方。

“民权”、“民生”、“社会公正”、“和谐社会”、“包容性发展”等理念会得到更多支持。与上面那些理念相比，这些理念更强调处理好个人与政府之间、个人与个人之间，以及人与环境之间之间的关系。这些都是迎接后工业社会的理念基础。政府对个人权利的尊重和保护，是改善公共服务和公共政策的基础。人与人之间的尊重和谅解，是优良服务品质的基础。

制衡

没有社会公众对政府的有效制衡，任何政府都会逐渐蜕化为服务于自身利益的特殊利益集团，政府职能错位与缺位在所难免，政府与社会公众的互动会陷入恶性循环。

有很多对政府的制衡手段，现有的法律、上级对下级的监督、政府之间的竞争、媒体和社会舆论监督、人民代表大会制度、政治协商会议制度等。但是这些制衡手段对于纠正政府职能错位与缺位还显得不够。是在现有制度安排下，挖掘现有制度被掩盖的制衡作用？还是挖掘新的制衡手段？需要摸索和尝试，找到一套符合中国国情的制衡政府的手段。

对政府的有效制衡需要全体公民意识的提高，需要公民积极参与公众事务。仅仅是指望政府靠自身的力量推动改革，转型就大功告成了。这是不切实际的幻想，世界上也没有这样的政府。成功的转型会让绝大多数人受益，也要求绝大多数人为之付出，特别是个人为了社会公众利益的付出。每一个关心和参与公共事务的动作都是小水滴，小水滴汇聚多了就可能成就更好的制度和政策，政府职能错位与缺位才能纠正。

政府与市场合力才能保障中国较高的经济增长潜力和经济结构的成功转型。对政府而言，主要依托于三个方面。首先，及时调整过去30年物质文明价值观理念，顺应后物质文明价值观。“发展是硬道理”、“稳定压倒一切”、“集中力量办大事”、“国家战略”等物质文明价值观，应与法治、公民权利、社会公正、美丽城市和乡村等后物质文明价值观找到妥协。物质文明价值观依然有其存在的社会基础和合理性，但是“后物质文明价值观”是潮流和方向，政府在物质文明观与后物质文明价值观之间应采取中立立场，而不是全站在前者。

其次，鉴于价值观冲突和部门利益团对改革的强大阻力，政府需要集中政策资源在众多改革方案中找到关键突破口，而不是追求大而全的改革。争取一届政府完成1-2项重点领域改革，以此提振社会各界对改革的信心。再次，在结构转型或者其他方面因素带来的企业经营压力和GDP增速下降面前，尤其注意刺激政策带来的资源错配加剧和由此衍生的金融体系风险。在确保就业市场和物价大致稳定的前提下，不需要对GDP增速下降过度反应。要提高对改革引发的市场短期动荡的容忍度。