作者 李南山 (系上海国有资本运营研究院研究员)
由于融资平台公司长期在体制框架内运作，如何培育和提高适应市场规则的公司治理、资本运作、战略规划、资源整合等水平和能力，是实现向“市场化”和“实体化”转型，真正成为自主经营市场主体的关键要素。
根据国务院办公厅发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)，作为地方政府举债搞建设“灰色通道”的上万家地方政府融资平台公司被剥离政府融资职能后，不能再以政府的名义举债，政府也不能提供担保或隐性担保。那么，长期以来担任政府融资重任的融资平台公司将向何处去?是否就此完成历史使命而退出历史舞台?
转型吹响“集结号”
《意见》明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，剥离融资平台公司为政府融资的职能，切实做到谁借谁还。这对破解地方政府融资乱象，防止潜在的金融风险，是一个主要的制度性防范措施。
所谓融资平台公司，是在中央和地方实行了“分税制”改革后，地方政府为了在分税制改革中重新平衡事权关系的产物。为推进本地发展规划，地方政府需要筹集大量的建设资金，而国家有关预算法律不允许地方政府直接举债，所以各地政府无一例外地成立了举债搞建设的国有独资公司，作为以政府信用为背景的主要从银行融资的企业。
国家审计署报告显示，截至2013年6月，全国共有7170个融资平台公司。经历了一年多发展之后，目前有媒体报道，地方融资平台公司已突破万家。地方政府通过各种或明或暗的渠道，已经累计举债至少达到12万亿元以上，接近一年全国政府财政收入总和，如果加上未能统计的隐形债务，实际举债总量已逼近60%的警戒线水平，不仅导致国家预算法对地方政府私自举债行为的约束软化，而且地方债务中蕴含相当财政风险。
为了解除地方债极易引发的系统性风险，《意见》给地方政府举债限定了方向和渠道。首先，只能是政府举债，不得通过企事业单位等举债。其次，政府举债只能是两种形式，公益性项目的资金筹措以一般债券(类似一般市政债)完成，以预算收入作为还款来源。准公益项目(不以盈利为目的，但有一定现金流)的资金筹措以发行专项债券(类似收入市政债)完成，以对应的政府性基金或专项收入偿还。第三，特别明确政府融资平台公司的新增债务都不是政府性债务，并剥离融资平台公司的政府融资功能，融资平台公司不能新增政府债务。
新规之下，地方融资平台公司如何转型发展与规范治理，成为国有企业深化改革中的又一实践亮点。地方融资平台公司是通过转型变身真正回归市场主体还是退出历史舞台?地方融资平台公司深化改革与转型治理的“集结号”被吹响了。
从政府融资工具转向真正市场主体
我国的地方政府在经济发展中是掌握重要的经济机会和资源的强势主体，融资平台公司作为地方政府举债搞建设的历史产物，对地方经济社会发展也发挥过十分重要的作用，并大致形成以下几种类型：
第一类融资平台公司是政府建设项目的责任主体，名义上是公司法人，实际为事业体制，隶属于政府某一职能部门，较多采用“一套班子、两块牌子”的组织结构。
第二类融资平台公司，通过土地运作、储备、开发及国有资产划拨，整合了一定的社会资源，主营业务集中于各类园区土地一级开发、基础设施项目建设以及其他衍生资源。
第三类融资平台公司，随着开发业务发展及管理成熟，路桥等市政建设、环境保护和水电气公交等民生产品供应等更多的资源被划入成为子公司，多元业务板块逐渐形成母子架构，主营业务重心也逐渐由总部下移至子公司。同时，公司在资本市场上积累一定的融资渠道和投资管理能力，但主营业务发展仍呈现自发性与被动性，缺乏战略层面的业务整合和市场化运作的能力。
第四类融资平台公司，对公益性项目、经营性项目和准经营性项目开始建立区分机制，形成几大核心业务板块，总部管控能力有所加强，主要负责战略投资、产业监控、资源整合、人才培育与服务支持。这类公司各业务板块分别由不同的子集团进行专业化经营管理，已经积累了一定的融投资运作经验，但对政府信用资源和银行系统性融资的依赖度仍然较高。
各类融资平台公司作为地方政府的“融资工具”，面临《意见》规定与政府融资职能切割的变革，向“市场化”和“实体化”转型，首先面临着“二高二低”的财务瓶颈制约。
一是资产负债率高。以全国开放改革的高地上海浦东新区为例，浦东新区国有直属承担着开发建设主力的功能型公司，剔除沉淀的非经营性资产，实际资产负债率达到72.22%，国有资本杠杆率高达1比5.2，远高于市级国企1比3.7的资本杠杆率。70%以上的高负债率，不仅仅是缺乏长期偿债的能力，一旦与政府信用担保切割，就会因缺乏资产信用失去进行继续融资的能力。
二是到期偿付债务的比例高。政府融资平台公司的长期债务比例高，长期债务偿付就有明显的周期性。据国家审计署于2013年12月30日发布的《2013年度全国政府性债务审计结果》，从地方性政府债务不少地方融资平台具有较高的对外担保比重，在当前宏观经济下行，信用风险积聚的环境下，融资平台公司有可能引发债务代偿。截至2013年6月底，地方性政府或有负债举借主体中，融资平台公司债务占比达到41.3%，高于其在负有偿还责任的债务中的比重。从偿付期来看，地方性政府或有负债中，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务均将在2014年达到偿付高峰。
三是资产的流动性低。因公司组建是政府出资不到位，或者以存量土地资产作价、非经营性市政资产抵充，导致融资平台公司资产流动性普遍不足。资产流动比率衡量的是企业变现流动资产以偿付流动负债的能力，所以短期融资能力也比较缺乏，较多依靠政府信用背书、以“借新还旧”方式艰难度日。
四是经营性现金流量满足率低。经营活动产生的现金流量的高低，说明企业自身经营活动创造现金的能力强弱，该比率较低说明企业用其经营活动产生的现金净流量难以满足投资活动的资金需求，企业再投资能力不强。
另外，由于融资平台公司长期在体制框架内运作，如何培育和提高适应市场规则的公司治理、资本运作、战略规划、资源整合、集团管控和经营管理等水平和能力，也是实现向“市场化”和“实体化”转型，真正成为自主经营市场主体的关键要素。
转型治理需要各方合力推进
《意见》依据“谁举债谁负责”的原则，把整治地方债乱局的方向确定为政府行为和商业行为分开。突出强调地方政府偿债的“责”，明确“地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。
地方政府作为创设融资平台公司的始作俑者，应以承担历史责任的态度，“分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担”。地方政府要通过财政预算之手来加强债务管理，完善覆盖发债、用债、还债、管债全链条风控网的地方债管理体系，缓解经济增速减缓、结构转型升级的阵痛。
对融资平台公司的债务存量应按照《意见》所指，主要通过三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。另外，对于因出资不实导致资产“空心化”，转型有困难的，可以通过注入一部分的优质资产，增强公司的偿债能力。
地方国资委作为国资监管机构，是融资平台公司国有资本的出资人。应以“管资本”为主，根据所监管公司营运国有资本的功能定位，准确界定不同国有企业的分类，通过分类改革和有效监管，以市场化的手段促进融资平台公司的转型治理，培育国资新的增长点，拓展国企发展的新空间。
分类是融资平台公司转型治理的前提条件，按照市场竞争的程度可以有竞争性和非竞争性之分，按照公司的经营目标可以有提供社会公共产品的公益类和完成政府特定目标的功能类之分，按照主营业务特点又可以有投融资类和产业类之分。在准确界定转型企业的功能定位基础上，通过资本运作进行国有资产的整合，发挥国有资产的固有优势，提高企业的融投资能力，除获得银行贷款之外，可以通过积极发展混合所有制经济、发行债券、实行债转股、引入私募基金等多种资本运作方式，合理产权配置，拓宽融资渠道，降低转型企业的资产负债率。
融资平台公司作为转型主体，要通过市场化改革，规范公司法人治理结构，着力提高适应市场化的经营管理能力，加快实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体的公司化转型。市场化改革不仅在公司名称进行相应变更，以淡化其地方融资平台色彩，而且在公司领导体制和组织机构上，真正实行政企分开，企业领导者彻底摆脱公务员身份。
更为核心的是，融资平台公司要增强适应市场化的经营管理能力，主要包括：健全“协调运转、有效制衡”的公司治理结构，增强董事会的战略决策能力;融资模式与公司发展战略有机结合，发展战略与企业分类和功能定位保持一致性;通过合理配置偿债周期，管控债务风险、降低融资成本，更好发挥经营性国有资本杠杆作用，保持持续融资能力;通过预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警、妥善应对等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力;以提高资产流动性、提升盈利质量为目标，加大资产证券化，提高资产运作的能力，真正转型为独立自主经营的市场主体。
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