三十年前的今天，《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施，确立了人民银行经理国库体制。《条例》明确规定，中国人民银行具体经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。三十年来，人民银行认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，主动顺应改革开放的时代要求，依法认真履行经理国库职责，积极探索，勇于创新，走出了一条具有中国特色的国库发展之路。
一、三十年改革发展成效显著
三十年来，人民银行不断加强国库管理的制度化、信息化和规范化建设，充分发挥国库在国家预算收支中的执行、反映、促进、监督作用，为支持经济社会持续健康发展与改善民生作出了积极贡献。
一是国库管理制度体系不断完善。继《条例》实施以来，我国又陆续颁布实施了《预算法》、《中国人民银行法》、《预算法实施条例》等法律法规，进一步明确和细化了人民银行经理国库体制的具体内容。人民银行与相关部门协同配合，围绕分税制改革、国库集中收付制度改革、税收收入电子缴库、国债发行与兑付、国库现金管理及国库内部管理等方面制定了一系列规章制度。特别是2001年我国推行国库集中收付制度改革试点以来，逐步清理、撤销了各执收单位、预算单位在商业银行开设的众多财政性资金账户，一定程度上解决了政府性资金分散、挤占、挪用等问题，有效推动了基于国库单一账户的国库集中收付制度改革进程。目前，以“两法两条例”为基础、以部门规章和规范性文件为补充的现代国库管理制度体系基本确立。
二是国库服务政府预算执行的能力大幅提升。为提高中央银行金融服务水平，人民银行建成了以全国集中的国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）为核心的国库信息化系统。目前，国库信息化系统已经成为人民银行履行经理国库职责的重要金融基础设施和连接财税、海关、商业银行、纳税人的信息中枢。同时，依托中国现代化支付系统，将各级国库机构作为支付系统的参与和清算主体，使国库资金汇划从间接到直接，从单一渠道到多种渠道，从层层逐级上划到直达入库，实现了预算收入零在途和支出即时到账，预算收支执行效率和质量显著提升。
三是国库监督管理持续强化。人民银行充分发挥业务垂直管理的优势，认真履行事中监督职能，通过加强柜面监督、加大现场检查力度等手段，及时发现并纠正了占压预算收入、超预算拨款、重复退库、违规调库等业务差错和违法违规行为，确保了预算收入准确完整缴入国库、预算支出合法合规，有力维护了预算执行的严肃性。会同财政、税务等相关部门，完善国库资金监管制度，实现多部门对账、多环节控制，形成风险防控合力，切实保障了国库资金安全完整。
四是国库现金管理稳步推进。2002年12月，人民银行出台了《国库存款计付利息管理暂行办法》，国库现金管理工作由此起步。2005年12月，经国务院批准，人民银行、财政部共同开展中央国库现金管理。2014年12月，北京等6个省市启动地方国库现金管理试点。分工明确、服务宏观调控大局的国库现金管理制度框架和操作模式日益完善，在熨平国库资金波动、实现国库现金保值增值、促进财政政策和货币政策协调配合等方面发挥了积极作用。
五是国库资金运行分析体系逐步健全。人民银行依托强大的信息系统，充分发挥数据优势，大力推动信息共享，逐步建立了全方位、多角度的国库资金运行监测体系，定期开展国库资金运行分析工作，不断加强国库理论研究和政策效应分析。特别是，近年来中央提出了“盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好”的重大决策，人民银行积极关注、持续跟踪政策实施效果，形成了一系列重要研究成果，为服务经济发展和各级政府科学决策提供了有力支持。
六是国库服务社会民生的能力不断增强。人民银行会同相关部门积极开展国库服务创新，开展了涉农、救灾补贴等财政补助的直接发放工作，搭建了国库与百姓之间的资金“直通车”。优化进出口产品退税的业务流程，加快外向型企业退税资金到账速度。探索开展实物国债直接兑付工作，维护国债信誉。积极引导国债承销机构扩大农村地区储蓄国债销售，满足农村居民投资需求。着力推进财税库银横向联网工作，为纳税人提供了多种灵活便捷的缴税方式。
二、 三十年实践经验弥足珍贵
三十年来，人民银行在全面履行经理国库职责、圆满完成各项工作任务的同时，积累了一些宝贵的经验。认真总结历史经验，更加准确地认识和把握央行经理国库体制的运行规律，对于今后进一步加强现代化国库建设，不断提高经理国库水平，促进法治国家与法治政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大的意义。
一是始终坚持从实际出发，逐步走出了一条具有中国特色的国库管理之路。国库管理体制作为一项重要的宏观制度安排，是国家治理体系的重要组成部分。在建立健全央行经理国库体制的实践中，我们充分借鉴国际先进管理经验，坚持央行国库单一账户制度，积极推动建立国库集中收付制度，逐步实现“国库收支一本账”。同时，始终立足我国国情，不断加强国库事中监督，在国库资金运行中逐步形成相关部门之间既分工合作又相互制衡的机制，为确保国库资金的安全与效率提供了有力保障。三十年的实践证明，央行经理国库体制适应了我国经济、金融、财税体制改革发展的需要，权责清晰，运行良好，成效显著，是一种科学有效的制度安排，也符合推进国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。按照央行经理国库体制的要求，人民银行不断完善国库管理组织机构体系、管理制度体系和资金清算体系，与财政、税务、海关等部门建立了科学明晰的分工合作机制，共同推动了宏观政策协调、财税体制改革以及国库业务发展，取得了合作共赢的良好效果。2014年修订的《预算法》，继续明确和强化了央行经理国库体制，这是在法律层面上对三十年我国国库管理体制及其实际成效做出的充分肯定。
二是始终坚持底线思维，确保国库资金安全和信息系统运行安全。集中存放在央行的国库资金属于社会公共资金，是国家实现其各项职能的重要保障。确保国库资金安全，是现代国库管理的首要目标和重大责任。要实现这一目标，就要确保国库收入从财税部门征收、商业银行经收到汇划清算缴入国库，国库支出从财政部门开具指令、国库办理支拨到汇划清算至收款人账户，每一笔资金、每一个环节、每一道工序都要有严格的管控和规范的操作。与此同时，随着信息化的飞速发展，国库信息系统已成为重要的金融基础设施，是国库资金流动的“大动脉”和国库管理信息的“大仓库”，其安全稳定运行直接关系到国库资金的安全完整。人民银行始终坚持把确保国库资金安全和国库信息系统运行安全作为国库工作的底线，牢固树立底线思维，着力加强内控制度和风险防控体系建设，不断提高信息系统运行保障能力。
三是始终坚持加强管理与改进服务并重，不断强化国库事中监督。各级政府把预算资金存放在中央银行国库单一账户，中央银行便承担起了有效实现财政资金安全性、流动性、收益性内在要求的重大责任。中央银行要履行好这方面的职责，既要向各级政府提供优质的金融服务，不断提升国库服务水平，又要充分考虑我国的国情，依法行使必要的监督管理职能，确保国库资金安全。是否赋予国库监督管理权，是“经理国库”与“代理国库”的根本区别所在。《条例》明确规定，“国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”。实践也充分证明，国库在办理预算收缴支拨的过程中依法行使监督管理职能，可以作为人大监督和审计监督的有益补充，对于确保国库资金收缴支拨准确及时、保障国库资金保值增值是十分必要的，也是有效的。
四是始终坚持科技引领,不断提升国库资金运行质量和效率。人民银行一直高度重视国库信息系统的建设。早在1986年，各地国库便相继开发了一些数据汇总和通讯上报软件，使国库工作者开始从繁重的手工劳动中逐步解脱出来。1994年分税制改革后，部分地区开始建设区域性财税库银横向联网系统，国库信息化建设开始全面推进。2000年，人民银行组织开发了全国统一的国家金库会计核算系统。2006年2月，TIPS在部分地区开始试点，由此拉开了人民银行国库信息化系统集中的序幕。2008年7月，人民银行第一个全国集中的会计核算系统——TCBS上线运行，并于2013年10月完成在全国的推广。2011年12月，TMIS正式上线运行。目前，已形成了以“3T”系统为核心、以中国现代化支付系统为主清算渠道、以各地国库各具特色的国库信息系统为补充的现代国库信息化体系，有效实现了国库业务处理从手工到自动、从分散到集中、资金运行从“中转”到“直达”的“三大转变”，国库服务质量和效率大幅度提升，为提升央行经理国库的能力和水平提供了强有力的技术支撑。
三、推动央行经理国库水平不断迈上新台阶
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体高度重视国家治理能力与治理体系现代化建设，强调“把权力关进制度的笼子里”，要求把“制度的笼子”越扎越细、越扎越牢，这为加强财政资金运行监督制衡机制建设、强化国库事中监管指明了方向。新《预算法》不仅继续明确了央行经理国库体制，而且从严格限制设立财政专户、推行国库集中收付制度、积极稳妥开展国库现金管理等方面丰富和强化了这一制度。进一步完善央行经理国库体制已经具备了坚实的制度基础和法律基础。同时，也要看到，国库管理工作还有一些有待改进的地方，国库单一账户制度亟须尽快建立健全，国库集中收付制度需要进一步改革完善，“3T”系统的性能和功能也有待于进一步优化，等等。
下一步，我们将按照党中央、国务院的统一部署，主动适应经济发展新常态，全面深化改革，按照新《预算法》的要求认真履职，着力完善国库管理制度体系，着力提升国库运行质量和效率，更好地服务经济社会发展和民生改善。重点做好以下几项工作：
一是尽快建立国库单一账户制度。积极推动全面清理整顿财政专户，在此基础上，真正实现政府全部收入缴入国库，全部支出从国库单一账户直接拨付给最终收款人，建立政府收支“国库资金一本账”。加强政府预算资金集中核算与管理，不断提高预算资金运行效率。
二是深化国库集中收付制度改革。改进预算收入特别是非税收入收缴流程，逐步实现全部预算收入直达入库。优化国库集中支付业务流程，改造“先支付、后清算”的国库集中支付试点方式，最终实现所有政府支出从国库单一账户直接支拨给最终受益人。
三是积极稳妥推进国库现金管理。进一步完善人民银行与财政部门的沟通协调机制，积极稳妥推进中央国库、地方国库现金管理。不断提高国库现金流量预测水平，准确把握国库现金管理操作的时机和规模，促进财政政策和货币政策协调配合。
四是强化国库监督管理。持续加强对财政性资金账户的监督，进一步明确有关各方在账户设立与管理中的职责权限。加大对财政资金收支的事中监督力度，不断提升国库监督效能。加强对银行业金融机构代理国库业务的监管，规范其代理国库业务行为。
五是继续推进国库信息系统建设。围绕提高国库业务处理效率、最大限度地满足纳税人等经济主体服务需求等目标，以更加长远的眼光推进国库信息化建设，确保国库信息系统高效平稳安全运行。
六是不断提升国库统计分析水平。坚持需求导向和问题导向，在全面深刻把握国库资金运行规律的基础上，扎实开展国库统计分析，提高研究的针对性和前瞻性。继续提升国库统计分析成果运用水平，为财政金融运行分析与宏观决策提供有益参考。
欢迎关注全球金融网微信公众平台
|
