关于国有企业功能界定与分类的指导意见
国资委 财政部 发展改革委
国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。为贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神以及国务院决策部署，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）有关要求，准确界定不同国有企业功能，有针对性地推进国有企业改革，经国务院同意，现提出以下意见。
一、划分类别
立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。
商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。
公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。
商业类国有企业和公益类国有企业作为独立的市场主体，经营机制必须适应市场经济要求；作为社会主义市场经济条件下的国有企业，必须自觉服务国家战略，主动履行社会责任。
二、分类施策
（一）分类推进改革。
商业类国有企业要按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。其中，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。处于自然垄断行业的商业类国有企业，要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。对需要实行国有全资的企业，要积极引入其他国有资本实行股权多元化。
公益类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
（二）分类促进发展。
商业类国有企业要优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要合理确定主业范围，根据不同行业特点，加大国有资本投入，在服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行、完成特殊任务等方面发挥更大作用。
公益类国有企业要根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。
（三）分类实施监管。
对商业类国有企业要坚持以管资本为主加强国有资产监管，重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全。建立健全监督体制机制，依法依规实施信息公开，严格责任追究，在改革发展中防止国有资产流失。其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，积极推行职业经理人制度。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，更好地服务国家重大战略和宏观调控政策。
对公益类国有企业，要把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。
（四）分类定责考核。
对商业类国有企业，要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准，建立年度考核和任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩措施相挂钩的考核制度。其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。
对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
有关方面在研究制定国有企业业绩考核、领导人员管理、工资收入分配制度改革等具体方案时，要根据国有企业功能界定与分类，提出有针对性、差异化的政策措施。
三、组织实施
按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责机构负责制定所出资企业的功能界定与分类方案，报本级人民政府批准；履行出资人职责机构直接监管的企业，根据需要对所出资企业进行功能界定和分类。根据经济社会发展和国家战略需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，在保持相对稳定的基础上，适时对国有企业功能定位和类别进行动态调整。
各地要结合实际合理界定本地国有企业功能类别，实施分类改革、发展和监管。
金融、文化等国有企业的分类改革，中央另有规定的依其规定执行。
《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》有关问题答记者问
12月7日，经国务院同意，国务院国有资产监督管理委员会、财政部、国家发展和改革委员会联合印发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》出台后，国务院国资委负责人接受了记者的采访。
1.请介绍一下《意见》起草的背景。
党的十八届三中全会从坚持和完善基本经济制度，推动国有企业完善现代企业制度出发，提出了“准确界定不同国有企业功能”的要求。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对国有企业进行了类别划分，提出了分类推进国有企业改革的总体要求。为了更好落实中央精神，按照中央全面深化改革领导小组的部署，在国务院直接领导下，国务院国资委会同财政部、发展改革委等有关部门，通过深入调查研究和充分听取意见，起草了《意见》，先后提请国务院国有企业改革领导小组和中央全面深化改革领导小组审议通过，于12月7日以三部委联合发文形式正式印发实施。
2.对国有企业进行功能界定与分类的主要目的和意义是什么？
《意见》提出，国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。具体主要有四个方面目的和意义。一是有利于分类推进国有企业改革。准确界定不同国有企业功能并科学分类，是深化国有企业改革的重要前置性工作，完善现代企业制度，发展混合所有制经济，改组或组建国有资本投资运营公司等重大改革举措的完善和落地，都需要以清晰界定国有企业功能与类别为前提。对国有企业一概而论、不加区分地推行改革，将会使改革措施缺乏针对性，实施效果也会大打折扣。对国有企业进行功能界定与分类，有利于根据不同类型企业特点有针对性推进改革，将改革引向深入。二是有利于促进国有企业科学发展。由于历史和现实原因，国有企业承担着多重责任和使命，许多企业“盈利性使命”和“公益性使命”并存，一些应由政府履行或通过购买服务履行的职责仍由企业承担，一些应由企业自主决策的重大事项仍由政府审批，阻碍了企业市场化体制机制的发展和完善。对国有企业进行功能界定与分类，区分不同企业在国民经济中的功能定位，有利于明确不同企业的战略定位和发展目标，形成差异化发展路径，增强企业活力与发展动力。三是有利于优化国有经济布局结构。当前，国有经济布局结构仍然有待优化，原因是多方面的，其中国有企业功能定位不够清晰、国有经济布局和结构调整方向不够明确是主要原因。对国有企业进行功能界定与分类，有利于进一步明确国有资本投向，优化国有资本配置，从整体上增强国有经济的质量和效率。四是有利于加强国有资产监管。各级履行出资人职责机构成立以来，进行了一系列差异化监管的尝试，但由于没有明确的国有企业功能界定和分类，在监管措施、监管内容、监管要求、监管方式等方面仍存在“一刀切”的现象。对国有企业进行功能界定与分类，有利于推进分类监管、分类定责、分类考核，增强国有资产监管的科学性、针对性和有效性。
3.《意见》对国有企业进行类别划分主要基于哪些考虑？
《意见》立足国有资本战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业分为商业类和公益类。主要基于四个方面考虑。一是充分考虑企业的功能作用和未来发展方向，有利于推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，有利于国有企业更好地提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。二是充分考虑企业经营的多样性、复杂性，分类宜粗不宜细。三是充分考虑企业所属行业特点和实际情况，目前国有企业大都属于多元经营，分类主要依据主业和核心业务。四是充分考虑各地不同发展实际，在遵循国家统一分类原则的前提下，允许各地结合实际，界定国有企业功能类别。
4.商业类和公益类企业有哪些不同特征？
《意见》提出了商业类和公益类国有企业的不同特征。一是发展目标有所不同。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。主业处于充分竞争行业和领域的企业，应在关注经济效益的同时兼顾社会效益。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，应实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。二是企业运行方式有所不同。商业类国有企业必须按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，在竞争中实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业在运营管理中要引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力，必要的产品或服务价格可以由政府调控。三是二者在分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核等方面存在一定差异。
5.商业类和公益类企业在分类推进改革上有何不同？
根据不同类型企业特点有针对性推进改革，是国有企业功能界定与分类的重要目的。《意见》对两类企业的改革方向提出了不同要求。
对商业类国有企业而言，要按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。这其中又针对商业类国有企业分了三种不同情况。一是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业。这类企业原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市。二是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。这类企业要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。三是处于自然垄断行业的商业类国有企业。这类企业要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。对需要实行国有全资的企业，要积极引入其他国有资本实行股权多元化。
对公益类国有企业而言，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
6.商业类和公益类企业在分类促进发展上有何差异？
不同类型的企业战略定位不同，发展目的和发展路径不同，《意见》对两类企业的发展方向提出了差异化要求。
对商业类国有企业而言，要优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。针对具体情况，《意见》进行了进一步阐述。一是对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。二是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要合理确定主业范围，根据不同行业特点，加大国有资本投入，在服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行、完成特殊任务等方面发挥更大作用。
对公益类国有企业而言，要根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。
7.商业类和公益类企业在分类实施监管方面有何不同？
为更好实现差异化监管，提高监管的针对性和有效性，《意见》对两类企业监管提出了不同要求。
对商业类国有企业，要坚持以管资本为主加强国有资产监管，重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全。建立健全监督体制机制，依法依规实施信息公开，严格责任追究，在改革发展中防止国有资产流失。针对具体情况，《意见》进一步提出了差异化的监管要求。一是对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，积极推行职业经理人制度。二是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，更好地服务国家重大战略和宏观调控政策。
对公益类国有企业，要把提供的公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。
8.商业类和公益类企业在分类定责考核上有何不同？
明确不同类型国有企业的经营责任，按照企业的功能和业务特点确立有针对性的考核标准，有利于发挥考核手段的导向作用。《意见》对两类企业的分类定责考核提出了明确要求。
对商业类国有企业，要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准，建立年度考核和任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩措施相挂钩的考核制度。针对具体情况，《意见》又进一步提出定责考核要求。一是对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。二是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。
对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
《意见》还提出，有关方面在研究制定国有企业业绩考核、领导人员管理、工资收入分配制度改革等具体方案时，要根据国有企业功能界定与分类，提出有针对性、差异化的政策措施，给进一步细化定责考核留下了空间。
9.组织实施国有企业功能界定与分类工作需要把握哪些问题？
《意见》对国有企业功能界定与分类的组织实施工作提出了明确要求，在实施中要把握好以下三个问题：
一是分类的实施主体和程序问题。按照《意见》提出的“谁出资谁分类”原则，应由履行出资人职责的机构负责制定分类方案，具体程序为各级政府履行出资人职责机构负责制定所出资企业的功能界定与分类方案,报本级人民政府批准；履行出资人职责机构直接监管的企业根据需要对所出资企业进行功能界定和分类。
二是类别的动态调整问题。企业的功能不是一成不变的，应该根据经济社会发展和国家战略的需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，在保持相对稳定的基础上，适时对企业功能定位和类别进行动态调整。
三是地方企业和金融、文化类企业分类问题。考虑到全国各地国有资本状况存在较大差异，《意见》也给地方操作留下了空间。各地要结合实际合理界定本地国有企业功能类别，实施分类改革、发展和监管。金融、文化等国有企业的分类改革，中央另有规定的依其规定执行。
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