为建立信托行业市场化风险处置机制，保护信托当事人合法权益，有效防范信托业风险，促进信托业持续健康发展，近日，银监会与财政部共同制订并发布《信托业保障基金管理办法》（以下简称《办法》）。有关部门负责人就《办法》的相关问题回答了记者提问。
一、《办法》制订的背景是什么？
答：党的十八届三中全会提出“完善金融机构市场化退出机制”和“保障金融市场安全高效运行和整体稳定”的战略方针。目前证券业、保险业以及期货行业均已建立行业保障基金,在化解行业风险，促进金融稳定等方面均发挥重要作用，取得良好效果。
我国信托行业作为管理资产规模仅次于银行业的金融子行业，近年稳步发展。截至2014年三季度末，全国68家信托公司管理的信托资产规模达12.95万亿元，所有者权益达2882.43亿元；全行业2013年度经营收入832.6亿元，税后利润440.86亿元。
信托业已成为金融服务实体经济的一个重要支撑。信托资产的68.8%投向实体经济领域，有力支持了实体经济的发展。其中：投向工商企业3.15万亿，占比24.32%；投向交通等基础行业2.66万亿元，占比20.54%；投向房地产1.27万亿元，占比9.8%；投向矿产能源2708亿元，占比2.08%;投向金融业4.04万亿元，占比31.2%（其中投向证券1.67万亿元）；投向其他领域1.56万亿元，占比12.06%。
随着经济下行压力，产能过剩问题显现，以及受房地产市场变化等因素影响，2013年下半年以来，信托业风险也开始显现并逐渐增多。个体风险如不能有效进行处置和化解，可能引发行业风险，影响信托业发展的可持续性，甚至可能对金融市场造成一定冲击。由于信托业“受人之托，代客理财”的行业属性，迫切需要建立行业自身维护稳健发展的长效机制。
为贯彻党中央、国务院精神，建立信托行业有效化解风险、维护稳健运行的长效机制，借鉴其他金融行业的成功经验，银监会对设立信托行业保障基金进行了深入研究。经行业内广泛征求意见达成共识后，报告并请示国务院同意，设立中国信托业保障基金（以下简称保障基金）和中国信托业保障基金有限责任公司（以下简称保障基金公司），明确由银监会负责监管。银监会积极推进，与财政部共同起草了《信托业保障基金管理办法》，明确基金的筹集、管理、使用和监督等规定，以确保有关工作依法合规、平稳推进。
二、《办法》的主要内容是什么？
答：《办法》分为七章，共三十六条，主要内容有：
第一章总则。明确了保障基金的性质、基金管理人、基金重大事项决策人，以及信托业风险处置的原则。
第二章保障基金公司和基金理事会。明确了保障基金公司作为保障基金管理人的职责和目标，基金理事会作为保障基金重大事项决策机构的组织原则及其职责。
第三章保障基金的筹集和管理。明确了保障基金的来源和筹集方式，要求保障基金公司建立自有资金与基金资金的风险隔离机制，保障基金的日常运用限于银行存款、购买政府债券、金融债券等低风险、高流动性方式。
第四章保障基金的使用。规定了需要使用保障基金的主要救助情形，以及使用保障基金的程序和条件。
第五章保障基金的分配和清算。明确规定了保障基金的分配和清算规则。
第六章监督管理。规定了监管机构对保障基金以及保障基金公司监督管理的主要规则。规定对违法违规经营而接受保障基金救助的风险机构及其责任人依法问责。
第七章附则。明确了《办法》的解释权限和实施时间等。
三、《办法》如何界定保障基金的性质与定位？如何理解保障基金的市场化运作？
答：保障基金是主要由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处置信托业风险的非政府性行业互助资金，其根本目标在于建立市场化风险处置机制，保护信托当事人合法权益，有效防范信托业风险，促进信托业持续健康发展。
保障基金是在十八届三中全会提出“发挥市场机制在资源配置中的决定性作用”的背景下设计推出的，保障基金完全由行业自筹，保障基金公司由中国信托业协会联合信托公司共同出资设立。
针对信托公司的风险，原则上按照“债务重组-外部接盘-履行恢复与处置计划-动用保障基金”的顺序进行风险处置。保障基金作为最后的手段参与对信托公司的有偿救助，而不是损失赔付。保障基金作为构建信托业的“安全网”，可将行业风险与政府有效隔离。通过保障基金的介入，换取风险缓释和化解的“时间窗口”，将单体项目和单体机构风险消化在行业内部，是逐步释放存量风险、减少对金融市场乃至社会负外部冲击的关键手段，是信托行业的一项重要基础设施建设。
考虑到保障基金公司专司信托业风险处置的现实需要，赋予其市场化运营机制，日常运营基金公司的自有资金，更便于对信托公司进行流动性救助以及化解信托产品的流动性风险，更好地协同保障基金化解和处置信托业风险。
四、保障基金的筹集规则是什么？为什么实行统一而非差异化的筹集标准？
答：信托公司和通过信托项目获得资金的融资者是该互助性保障基金的利益相关者。因此，保障基金由信托公司或融资者等利益相关者认购，基金权益也归认购人享有。
保障基金的筹集规则为：一是信托公司按净资产余额的1%认购，每年4月底前以上年度末的净资产余额为基数动态调整；二是资金信托按新发行金额的1%认购，其中：属于购买标准化产品的投资性资金信托的，由信托公司认购；属于融资性资金信托的，由融资者认购。在每个资金信托产品发行结束时，缴入信托公司基金专户，由信托公司按季向保障基金公司集中划缴；三是新设立的财产信托按信托公司收取报酬的5%计算，由信托公司认购。
《办法》规定，保障基金的认购先执行统一标准，条件成熟后再依据信托公司风险状况实行差别认购标准。银监会一向主张“扶优限劣、差别监管”，根据信托公司的风险状况实行差别认购标准是保障基金的发展方向。由于信托公司的监管评级体系正在根据近年来信托公司业务发展的实际情况进行修订和完善，待监管评级体系逐渐成熟完善后，保障基金的认购规则也随之过渡到依信托公司风险水平和状况实施差别认购。
五、在什么情况下可以使用保障基金？使用保障基金的程序和条件？
答：保障基金可在五种情形下进行救助：一是信托公司因资不抵债，在实施恢复与处置计划后，仍需重组的；二是信托公司依法进入破产程序，并进行重整的;三是信托公司因违法违规经营，被责令关闭、撤销的；四是信托公司因临时资金周转困难，需要提供短期流动性支持的；五是需要使用保障基金的其他情形。
在前三种情形下，保障基金公司应根据相关有权机关的认定和处置原则拟定处置方案并报基金理事会批准后实施。第五种情形下，由保障基金公司拟定方案并报基金理事会批准后实施。只有在第四种情形下，保障基金公司可以自行审核决定是否使用保障基金，前提是信托公司向保障基金公司提出申请，提交流动性困难解决方案及保障基金偿还计划，并签署资金有偿使用合同。
六、保障基金公司、保障基金理事会与保障基金是什么关系？如何监管保障基金公司？
答：保障基金公司作为保障基金的管理人，负责保障基金的筹集、管理和使用，并经营监管部门批准的金融业务。保障基金公司以管理保障基金为主要职责，不追求利润最大化，以化解和处置信托业风险为主要任务和目标。
基金理事会作为保障基金的决策机构，负责审议和决策保障基金的筹集、管理和使用的重大事项，并将其决策的重大事项及其履职情况向监管机构报告。基金理事会按照市场化原则由中国信托业协会负责组织产生，其理事成员主要从信托公司推荐产生。
保障基金公司接受银监会的日常监管，包括市场准入、非现场监管、现场检查等规范全面的持续监管。同时，保障基金公司经营的各项业务均需要符合资本充足率和流动性比率等核心监管指标的要求。
七、设立保障基金如何防范道德风险?
答：《基金办法》第五条已明确，信托业风险处置应按照卖者尽责、买者自负的原则，发挥市场机制的决定性作用，防范道德风险。
对投资者而言，行业保障机制明确要求在“卖者尽责”前提下切实落实“买者自负”。如果卖者（信托公司）已经履职尽责，出现的风险都将由投资者自己承担。在卖者（信托公司）未充分尽责的情况下，将由信托公司及其股东承担相关赔付责任，以保护投资者的合法权益。
保障基金对信托公司的救助，必须坚持市场原则，不是无成本的救助，更不是对信托公司及其股东的逆向激励。在保障基金介入后，将对信托公司原股东和高管依法依规追责，必要时实施市场退出。这种机制安排，有助于维护信托行业稳定，有助于落实优胜劣汰的市场竞争机制，有助于稳妥解决所谓“刚性兑付”问题，有效防范信托公司及其股东的道德风险。
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