央行：国际金融监管体制改革实践与方向

 

20世纪以来，在经济金融危机等因素的推动下，国际金融监管体制经历了几次重大变革。20世纪30年代“大萧条”后，金融业从自由发展走向政府监管，分业经营和分业监管得到强化。80年代金融自由化浪潮兴起，各国纷纷放松监管，90年代区域性金融危机频繁爆发，分业监管向统一监管、机构监管向功能监管转变。2008年国际金融危机再次引发对监管体制的全面反思和广泛讨论，开启了以加强宏观审慎管理、强化中央银行监管职能、维护金融体系整体稳定为核心的新一轮改革。全面梳理金融监管体制改革的国别实践和基本脉络，深入剖析经验教训，客观认识改革方向，对于进一步完善我国金融监管体制、适应金融业改革创新步伐具有重要意义。

一、金融监管体制改革的国际实践

（一）英国

英国在金融领域长期奉行自由主义政策。1946年《英格兰银行法》规定，经财政部批准，英格兰银行可对银行的经营行为进行指导，但并未付诸实践。随着20世纪50至60年代经济好转，金融市场迅速发展，金融机构开始大量吸收批发性存款，资产负债迅速膨胀。1973年首次出现证券公司和一大批中小银行的流动性危机，英国才深刻体会到加强金融监管的重要性。1979年《银行法》颁布，正式赋予英格兰银行金融监管权。同年，《存款人保护法》颁布，金融监管逐步走上正轨，建立起分业监管格局（见图1）。

图1　英国的分业监管框架

注：SFA（证券与期货管理局）、IMRO（投资管理监管组织）、PIA(私人投资监管局)为证券与投资管理局下设的3家行业自律组织。

 

为配合国企私有化改革，撒切尔政府1986年启动金融“大爆炸”改革，英国商业银行纷纷收购证券经纪商，涌现出一批金融集团，分业监管越来越不适应综合经营的发展需要。1991年国际商业信贷银行破产、1995年巴林银行破产等事件进一步引发公众对监管有效性的强烈质疑，1997年工党执政后立即推动改革。1998年修订后的《英格兰银行法》赋予英格兰银行货币政策独立

性，并将其对存款类机构的监管职责划归证券与投资管理局，但仍保留金融稳定职责。2000年《金融服务法》实施，2001年统一监管机构——金融服务局（FSA）正式成立，负责对银行、证券、保险业金融机构实施审慎监管，统一监管体制得以确立（见图2）。为加强监管合作，财政部、英格兰银行、FSA签订了谅解备忘录，设立三方委员会，财政大臣任主席。财政部负责金融监管体系的设置和相关立法，以及与欧盟之间的谈判和协调。

2008年国际金融危机令英国金融业遭受重创，特别是北岩银行发生流动性危机，引发英国自1866年以来的首次银行挤提事件，再次引发社会各界对监管体制的反思。危机后，以构建强有力的中央银行为核心，英国全面调整监管机构设置：在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎管理；撤销FSA，在英格兰银行下设审慎监管局（PRA），与单独设立的金融行为局

（FCA）共同负责微观审慎监管；明确英格兰银行为银行处置机构，并赋予广泛的处置权力；建立多层次监管协调机制，明确英格兰银行和财政部在危机应对中的职责分工。2013年4月1日，新《金融服务法》生效，新的金融监管框架正式运行（见图3）。

 

 

（二）美国

1791年，面对独立战争后严重的经济困境和债务危机，美国效仿英国成立了第一银行，实际行使中央银行职能，但因未获政治支持于20年期满后关闭。1817年成立的第二银行也于期满后停业，银行业从此进入长达30年的自由竞争时代，州政府各自为政。随着各州银行数量暴增、内部竞争恶化，银行挤兑和破产不断发生，美国联邦政府在内战期间甚至难以有效调运资金，凸显政府统一货币流通和银行监管的必要性。1864年颁布《国民银行法》，成立货币监理署（OCC）对在联邦政府注册的国民银行进行监管，形成联邦政府和州政府双层监管格局。

20世纪初，美国频繁爆发金融危机，特别是1907年银行危机导致信用支付体系近乎瘫痪。为维护金融稳定，1913年《联邦储备法》颁布，美国联邦储备委员会（FED，以下简称美联储）成立，负责执行货币政策、监管银行业、建立全国支付清算系统、行使最后贷款人职能。由于大部分州银行不愿成为美联储会员，美联储最初在银行监管中没有发挥实质作用。“大萧条”后，1933年颁布《格拉斯—斯蒂格尔法》，要求投资银行和商业银行业务严格分离，确立了分业经营体制，相应建立起分业监管体制（见图4）。1956年《银行控股公司法》明确由美联储监管全部银行控股公司，此外，联邦层面的银行业监管机构还包括货币监理署、联邦存款保险公司（FDIC）、储贷监理署（OTS）和国家信用社管理局（NCUA）。证券业最初由各州监管，1934年设立证券交易委员会（SEC），促成了全国证券交易监管体系的建立。保险业由各州单独监管。

20世纪80年代，经济全球化和金融自由化浪潮兴起，英国、德国、日本等国纷纷放松对金融机构综合经营的限制，美国金融业面临巨大的竞争压力，开始逐步扩展商业银行的业务范围。1996年，美联储允许银行控股公司设立证券业关联公司，并将证券业务收入占比上限提高至25%，《格拉斯—斯蒂格尔

法》实质上失效。1999年《金融服务现代化法》颁布，允许管理和资本状况良好的银行控股公司转化为金融控股公司开展银行、证券、保险等各类业务，正式确立金融业综合经营体制。与之相适应，建立了伞形监管体制，美联储对金融控股公司进行整体监管，相应监管机构按照业务类型监管子公司。

2008年国际金融危机后，美国于2010年7月颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，重塑和加强美联储的监管职责，强化金融稳定体制框架（见图5）：设立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别和防范系统性风险，加强监管协调；美联储负责对具有系统重要性的银行、证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管

标准；美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），统一行使消费者权益保护职责；美联储与联邦存款保险公司共同负责系统性风险处置。同时，将场外衍生品、对冲基金、私募基金纳入监管范围；在财政部下设联邦保险办公室；撤销储贷监理署，将其大部分职能并入货币监理署。

 

（三）欧盟

第二次世界大战后，欧洲国家开始建立更加紧密的经济金融联系，1967年成立欧共体。1991年，欧共体首脑会通过《马斯特里赫特条约》，正式成立欧盟，此后着手建立欧洲经济货币联盟：第一，逐步取消成员国的一切资本管制；第二，1998年设立欧洲中央银行（欧央行），统一各国货币政策；第三，1999年1月欧盟国家开始实行单一货币欧元，2002年7月欧元成为欧元区唯一合法货币。鉴于统一的金融市场尚不完备，且货币政策与金融监管分离的呼声很高，成员国保留了各自的金融监管权。

随着欧洲经济货币联盟的推进，统一金融监管标准、加强监管协调的重要性日益凸显。1985年，欧共体首脑会通过《建立共同市场白皮书》，在金融监管领域采用“相互承认”和“最低限度协调”原则。1989年，欧共体理事会颁布《第二号银行指令》，在银行监管领域推行单一银行执照原则和母国控制原则。1999年，欧盟委员会颁布《金融服务行动计划》，覆盖银行、保险、证券、综合经营、支付清算、会计准则、消费者保护等诸多方面，为消除跨国金融服务限制、建立统一的金融监管体系奠定了基础。2001年，欧盟委员会采纳欧央行行长莱姆法鲁西的建议，尊重各国之间立法原则和技术规则的差异，提出四层次金融监管框架（见表 1），成为欧盟监管协调的主要基础。

表1　　　　　　　莱姆法鲁西框架下的欧盟金融监管体系

2008年国际金融危机重创欧洲金融市场，继而引发欧洲主权债务危机。欧盟2010年通过《泛欧金融监管改革法》，全面改革监管体系（见图6），并于2012年着手构建涵盖单一监管、单一处置、存款保险机制的欧洲银行业联盟，欧央行的职能从单一的货币政策向金融稳定延伸：在欧央行下设系统性风险委员会（ESRB），负责宏观审慎管理，识别评估风险隐患，向三个新设的微观

审慎监管机构——银行业监管局（EBA）、证券和市场监管局（ESMA）、保险和职业养老金监管局（EIOPA)以及各成员国、各国监管机构提出警告或建议，成立专门检查小组评估建议采纳情况；银行业单一监管机制明确，欧央行直接监管欧元区资产总额300亿欧元以上、或占国内GDP 20%以上的120家大型银行，必要时可接管中小银行并采取早期干预措施；银行业单一处置机制提

出，欧央行、欧盟委员会、各成员国共同成立单一处置委员会，负责欧元区内银行的关闭重组，分析和决定救助工具的类型及欧洲处置基金的运用方式。

 

（四）德国

德国作为欧洲经济强国，金融监管体制经历了由分业监管到统一监管的过程。德国自19世纪50年代起就实行全能银行制度，最初监管十分有限，1931年爆发银行业危机后，1934年制定了首部银行法，首次引入官方监管。“二战”后，联邦德国金融业按照美国模式实行分业经营，德意志银行、德累斯顿银行、德国商业银行三大全能银行也被拆分为30家小银行，但随着国民经济的快速恢复，产业部门资金需求急剧膨胀，20世纪50年代末三大银行又分别重新组合起来并涉足多种业务。联邦德国1957年颁布《德意志联邦银行法》，赋予中央银行——德意志联邦银行货币政策和银行监管职责。1961年颁布《联邦银行法》，在财政部下设联邦银行监管局。此后财政部又分别设立联邦保险监管局和联邦证券交易监管局，分业监管制度逐步建立。

1990年两德统一后，在东部引入竞争机制和全能银行制度。为适应全能银行的发展需要，德国于2002年颁布《金融监管一体化法》，成立联邦金融监管局（BaFin），对银行、证券、保险业金融机构进行统一监管。同时，德意志联邦银行广泛参与金融监管：独立负责金融业信息统计，联邦金融监管局无权单独向金融机构征集数据信息；利用网点优势，参与金融机构日常监管，与联邦金融监管局共享信息，联合开展压力测试、现场检查；派代表参加联邦金融监管局下设的管理委员会，监督联邦金融监管局管理层，决定其预算并对专项监管任务提出建议；联邦金融监管局发布监管法规需事先与德意志联邦银行协

图6　欧盟金融监管框架

 

商，如与货币政策密切相关，需达成一致意见。

在2008年国际金融危机和欧洲主权债务危机中，德国也未能独善其身，金融监管体系决策权力集中、内部监控不严格、重复监管、协调成本高等问题受到关注。在欧盟金融监管改革框架下，德国进一步完善了监管机构设置（见图7）：设立联邦金融市场稳定局（FMSA），管理危机后成立的“稳定金融市场特别基金”（SOFFIN），监管新成立的两家不良资产管理公司，联邦金融

市场稳定局计划于2016年升级为监管机构，专门从事金融机构重组事务；2013年通过《金融稳定法》，将宏观审慎管理职责授予单独成立的金融稳定委员会（FSC），金融稳定委员会由财政部、德意志联邦银行、联邦金融监管局、联邦金融市场稳定局等组成，德意志联邦银行负责持续监测金融稳定风险，评估宏观审慎政策实施效果，向金融稳定委员会提交风险评估报告和初步政策建议，并撰写金融稳定委员会提交议会的年度报告。

图7　德国金融监管框架

 

（五）澳大利亚

20世纪 80年代之前，澳大利亚实行严格的金融管制。80年代初，为提高金融服务效率和金融机构竞争力，澳大利亚开始推行金融自由化改革，减少银行准入障碍，取消对银行经营的直接控制，取消外汇管制，开放金融市场。金融监管由联邦和州两层体系构成：联邦层面，在财政部下主要有4家监管机构——储备银行（RBA）、证券委员会（ASC）、保险和养老金委员会（ISC)、竞争和消费者委员会（ACCC）；在州层面，澳大利亚金融机构委员会和各州监管机构建立了金融机构监管机制，对信用社和建筑协会进行监管。

20世纪80年代后期，金融自由化改革的负面影响开始显现，股票市场大幅动荡，国际收支持续赤字，90年代大批金融机构不良贷款激增，同时金融业综合经营渐成趋势，机构监管模式下监管真空、标准不一等问题凸显。1997年3月，综合考虑成本、效率、可行性等因素，金融体系调查委员会提出金融监管体制改革方案，在拆分、整合原有联邦和州监管机构的基础上成立审慎监管局（APRA）及证券和投资委员会（ASIC），形成机构监管与行为监管相结合的“双峰监管”体制（见图8）。一“峰”，即审慎监管局，从防范风险的角度对金融机构进行审慎监管，确保金融体系安全。另一“峰”，即证券和投资委员会，针对金融机构的市场行为进行合规监管，保护金融消费者合法权益。财政部负责监管协调，提名储备银行行长以及审慎监管局、证券和投资委员会董事会成员。储备银行作为中央银行，下设储备银行理事会和支付体系理事会，分别负责货币政策的制定实施和支付体系的安全运行，确保金融稳定。

图8　澳大利亚金融监管框架

 

2008年国际金融危机后，澳大利亚启动金融体系调查，认为需要从以下方面完善“双峰监管”架构：建立监管问责机制，成立金融监管评估理事会（FRAB）对监管机构履职情况进行年度审查和评估；充实证券和投资委员会的履职工具，赋予其对金融产品的早期干预权和必要的市场准入职责；定期分析和评价金融监管对金融业竞争的影响，适当降低国内外机构的准入标准；加

强监管能力建设，采取三年预算制，为监管机构提供稳定充足的资金，以具有竞争力的薪酬水平吸引高素质的专业人才。

 

（六）日本

日本在“二战”后延续了政府主导的金融监管体制，大藏省对金融体系进行行政性管理，并可对中央银行——日本银行下达业务命令。20世纪70年代后期，日本开始实施以利率市场化和放松管制为主的金融自由化改革。90 年代初泡沫经济破灭后，1996年启动“大爆炸”式的全面金融改革计划，不久受亚洲金融危机冲击，出现金融机构破产潮，改革聚焦到金融监管组织结构问题

上。1997年通过新《日本银行法》，提升日本银行独立性，削弱大藏省的金融控制权，成立金融服务厅（FSA）统一监管金融业。日本银行的主要职责是维护物价稳定和金融稳定，可与在日本银行开设存款账户的金融机构签订《检查协议书》，实施现场检查，督促加强风险管理。到2001年，以金融服务厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等行政部门辅助监管的统一监管体制基本形成（见图9）。

 

图9　日本金融监管框架

 

日本在2008年国际金融危机后强化了中央银行的宏观审慎管理职能，2011年发布《日本银行强化宏观审慎管理的方案》：将宏观审慎管理与现场检查、非现场监测相结合，参考金融机构对金融体系的影响力设定检查频率和范围；定期发布《金融体系报告》，通过宏观压力测试、模型设计等方法识别金融体系与实体经济、非银行体系与银行体系的相互关联和作用；通过发放无抵押贷款等方式及时为金融机构提供必要的流动性支持，更好地发挥最后贷款人职能，确保金融稳定；从宏观审慎视角出发增强货币政策有效性，加强对经济状况和物价水平的预测，同时甄别、评估与货币政策执行相关的风险因素。

 

（七）韩国

从1961年开始，为支持经济发展五年计划，韩国政府开始直接管制金融，监管职能分散在财经部、韩国银行、银行监督院、保险监督院、证券监督院等部门。20世纪80年代后，韩国减少对金融市场的行政干预，金融业综合经营迅速发展，分业监管的体制漏洞日益明显。1997年亚洲金融危机后，韩国借鉴英国经验建立统一监管体制，增强韩国银行的独立性，并将金融监管职

能集中于新成立的、直属国务院的金融监督委员会（FSC），但财经部保留了金融政策制定权。金融监督委员会下设金融监督院（FSS）和证券期货委员会（SFC），分别负责对金融机构和资本市场的监管。韩国银行专司货币政策职能，保留有限的间接监管职能，如可要求与金融监督院共同调查金融机构。同时，成立存款保险公司(KDIC)，赋予其对全部金融机构的检查监督权。

国际金融危机后，韩国对金融监管框架再次作出调整。2008年，将FSC与财经部的金融政策司合并为金融服务委员会（FSC），统一行使金融监管和金融政策制定权，并将韩国金融情报机构（KOFIU）并入其中，由其负责反洗钱和反恐怖主义融资行动。鉴于韩国银行对维护金融市场稳健运行、应对危机的重要性，修订《韩国银行法》，明确赋予其维护金融稳定职能，扩大其监管职权，并进一步丰富其政策工具，包括将信息收集范围从全国性商业银行扩展至所有金融机构，将无合格抵押品的金融机构也纳入紧急流动性支持范围，将证券拆借纳入公开市场操作工具等。

 

二、国际金融危机暴露的监管缺陷

从主要发达经济体金融监管体制改革的实践看，金融危机始终是改革的直接推动力。2008年的国际金融危机再次暴露了已有金融监管框架和金融运行模式的不足，国际社会的讨论和反思广泛而深入。

过于宽松的监管环境滋生新的系统性风险。从世界范围看，金融业一直存在“危机—加强监管—金融创新—放松管制—新的危机”的循环。20世纪80年代以来的金融自由化显著扩大了弱监管或无监管的金融业务范围，各类复杂的场外结构性金融产品，对冲基金、特殊目的实体，以及其他私人资金池等非传统金融产品和业务迅猛发展，信息披露不足，高风险特征难以被清晰认知，与传统金融体系盘根错节，且存在监管松散甚至监管空白，成为系统性风险的重要来源。因此，要把握好金融监管的尺度，平衡好增强金融机构竞争力和防范金融风险之间的关系，避免重蹈覆辙。

微观审慎监管难以确保金融体系整体稳定。危机前占据主流的微观审慎监管理论认为，只要对单个金融机构的监管得当，确保其运营平稳，宏观金融体系就可以保持稳定，因此中央银行无须介入微观监管。危机表明，金融风险的外部性使得个体理性可能导致集体非理性，必须从总体上关注金融行业之间以及金融市场与宏观经济的密切联系，从跨机构和跨时间两个维度防范系统性风险，建立逆周期的宏观审慎管理制度。中央银行的宏观视角、管理经验、资源优势，支付清算功能，以及最后贷款人职能使其处于独特地位，应在宏观审慎管理中发挥重要作用。

隔离货币政策和金融监管不利于金融稳定。危机前，学术界普遍认为，中央银行的首要目标是维护物价稳定，货币政策应该保持独立，将货币政策和金融监管职责集于一身容易导致角色冲突。危机表明，币值稳定并不代表金融稳定，中央银行仅关注货币政策是不够的，金融稳定也是中央银行的天然职责。

而中央银行难以仅依靠利率政策工具实现物价稳定和金融稳定双重目标，常规的宏观经济政策与审慎监管工具之间具有内在的密切联系，需要两者之间的协调配合以有效维护金融稳定。

金融监管体系权力分散严重影响危机应对。识别系统性风险、有效应对金融危机有赖于真实、完整的数据和信息。在权力分散的监管体制下，各行业数据被分割，信息共享不充分，协调合作不畅，中央银行与监管部门的沟通与协调成本大量增加，使中央银行难以及时、准确、全面地获取金融业信息，影响其行使最后贷款人职能，最终影响了对危机形势的准确判断和救助措施的及时出台。在美国，包括美联储在内的任何一家监管机构都不掌握金融体系的全面信息，难以评估金融体系的相互关联和影响程度。在英国，财政部、英格兰银行、金融服务局的职责分工不清晰、信息共享不及时、协调合作效率不高，以致未能及时采取有效措施平息北岩银行挤兑事件。

 

三、国际金融危机后的监管体制改革方向

危机后的国际金融监管体制改革，突出体现为建立以防范和化解系统性风险为目标的宏观审慎管理制度，完善审慎监管和行为监管相结合的微观审慎管理制度，同时促进二者的相互补充和协调。

建立宏观审慎管理制度，强化中央银行的金融稳定和金融管理职能。英国等部分将金融监管权从中央银行剥离的国家，在危机后又重新赋予并扩大了中央银行的金融监管职能。危机前，90%的中央银行承担着维护金融稳定和监督金融体系的主要职责，但只有约三分之二的国家将此职责以法律形式予以明确。2009年以来，有60多个国家和地区在修订中央银行法时明确其承担金融稳

定职能，使该比例达到了五分之四。同时，全球成立了30余个跨部门的宏观审慎政策委员会，中央银行均参与其中并发挥关键作用，其承担的金融稳定目标和宏观审慎管理职责更加明确。以美国为例，目前普遍认为，美联储与美国金融稳定监督委员会目标一致，即识别并应对可能危及美国金融体系稳定的风险。

 

制定更加严格的审慎监管标准，完善金融基础设施建设。在二十国集团引领下，以金融稳定理事会为平台，巴塞尔银行监管委员会等主要监管标准制定机构不断改进金融监管标准。强调单个机构对于金融体系稳定的重要性，通过提高资本、流动性、公司治理等监管标准，保证单个金融机构的稳健性。推动以“业务隔离”为核心的银行业结构改革，限制开展高风险业务，使银行的组织架构更加清晰透明，确保风险可控。加强影子银行和金融衍生品交易监管，强化金融基础设施建设，完善会计准则，推动评级机构改革。

设置金融消费者权益保护机构，更加注重行为监管。危机后，“双峰监管”模式得到更多认同。英国设立了独立的金融行为局，从体制上实现了金融消费者保护与审慎监管职能的分离，美国也在美联储内部新设了消费者金融保护局。分设审慎监管和行为监管机构的考虑主要是二者的目标和监管手段不同：审慎监管旨在确保金融机构稳健运行，主要依靠监督和检查；行为监管旨

在保护金融消费者权益，主要依靠规则制定和遵守。分设的优势在于，对金融机构和金融消费者的利益保护都更加透明，审慎监管关注风险监测和管理，而行为监管重在营销行为的披露，二者相互促进，互为补充。对不同金融部门的产品和服务适用统一的行为规范，也有利于提高监管效率，避免监管套利。

我国现行监管体制总体运行良好，符合经济金融发展的阶段特点和要求，但随着金融业改革创新步伐的不断加快，监管真空、监管套利、监管掣肘等问题也日益显现。顺应国际金融监管体制改革新趋势，适应国内经济发展新常态，需要进一步完善金融监管体制，把处理好货币政策、金融监管和金融稳定之间的关系作为出发点，以防范和化解系统性风险为目标，加快构建金融宏

观审慎管理制度框架，完善中央银行的金融稳定职能和手段，进一步发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用，创新差别准备金动态调整等逆周期调控机制，提高系统重要性金融机构的监管标准，构建统一的危机管理和风险处置框架。界定好监管与市场、监管与宏观调控、监管与金融机构之间的关系，厘清监管职能和行业发展职能的界限，突出监管核心目标。促进机构监管与功能监管相结合，及时确定新业务、新产品、新市场的监管主体，明确监管规则，减少监管真空和套利。同时，加强与国际组织和有关国家金融监管政策的协调与合作，积极参与国际金融监管标准和规则的研究制定，全面提升影响力和话语权，并推动相关标准在国内实施，树立主动严格执行国际标准的良好形象。

 

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