尚福林:推进银行业治理体系改革

中国银监会主席  尚福林

 

党的十八届三中全会对全面深化改革作出总体部署，标志着我国改革开放事业进入了新的阶段。金融是现代经济的核心。深化金融改革、完善现代市场体系是发展社会主义市场经济的重要内容。完善金融市场体系，核心是实现“三个市场化”：一是机构主体市场化。重点是扩大银行业对内对外开放，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，推进政策性金融机构改革，加快银行业治理能力现代化建设。通过丰富竞争主体、完善治理体系、打破垄断，使各类市场主体成为真正自负盈亏的竞争主体，提升市场竞争活力，通过竞争改善服务。二是资金价格市场化。重点是完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，加快实现人民币资本项目可兑换。汇率、利率是金融市场最基本的要素价格，也是金融市场化改革的核心。资金价格市场化步伐加快将倒逼银行业加大创新力度，加快转型步伐。金融市场层次和产品将进一步丰富。三是机构退出市场化。重点是建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。这既是优化金融资源配置、提升金融市场效率的要求，也是防范道德风险、维护金融市场稳定的基础。这些改革必将会更加充分地发挥金融在资源配置中的作用，更加充分地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

近年来，我们银行业改革开放步伐加快，股份制改革取得重要突破，公司治理改革取得明显进展，股权合作、战略合作得到加强，对外开放成效显著，初步形成较为完整的银行业体系，银行业抗风险能力、服务能力、国际竞争能力显著增强，为支持实体经济持续健康发展做出了积极贡献。当前，国内外经济形势复杂多变，产业结构调整和经济转型升级步伐加快，金融业竞争加剧，我国银行业发展内外部条件发生很大变化。银行业要顺势而为，坚持改革不停顿、开放不止步，以改革创新的精神、思路、办法把握机遇，迎接挑战，破解制约发展的羁绊和难题，进一步释放和发展银行业生产力。

深化银行业改革要统筹兼顾、远近结合。既要有长远目标，又要有具体行动措施。统筹考虑内外环境，我们确立银行业改革发展的总体目标是建立“五大体系”，即广覆盖、差异化、高效率的银行业机构体系；贴近市场需求、根植实体经济的银行业服务体系；风控到位、运行高效的银行业经营管理体系；稳健审慎、协作良好的银行业监管体系；分工合作、协调发展的金融市场体系，建成适应社会主义市场经济、有效支持实体经济发展的现代银行业体系。围绕上述目标，重点推进五项改革。

一、推进银行业治理体系改革

通过完善公司治理、业务治理、风险治理和行业治理体系建设，实现银行业治理能力现代化。

一是公司治理体系改革。重点是在巩固近十年来股份制改革成果的基础上，进一步完善三会一层的治理结构和制衡有效、激励兼容的运行机制，促进各治理主体规范、充分、高效行使权利履行义务。注重发挥绩效考核的指挥棒作用，树立正确的发展观，改进绩效考评体系，抑制盲目冲动，加快扭转以规模、排名论英雄的粗放发展模式。

二是业务治理体系改革。适应银行集团化发展要求，根据不同业务特点，分别实行子公司制、条线事业部制、专营部门制和分支机构制改革，规范业务经营行为。信贷、存款等业务继续实行分支机构经营制，重点推进柜面服务模式转型；信用卡、理财、私人银行等业务推行条线事业部制，由总行事业部统一设计产品，其他部门和分支行只负责产品销售；同业、投资等业务实行专营部门制，由总行专营部门单独经营，其他部门和分支机构不再经营；信托、租赁、基金等非银行金融业务，实行子公司制，独立经营，建立“防火墙”。

三是风险治理体系改革。在巩固信贷风险管控机制的基础上，推进表内外、境内外、本外币和母子公司的集团并表全面风险管理，合理确定风险偏好，控制整体杠杆水平和风险水平。按照实质重于形式的原则，建立覆盖非信贷和表外资产的全口径分层次的资本占用和风险拨备等制度。强化银行集团在风险管理中的主体责任和监管机构的监督责任。

四是行业治理体系改革。巩固行业协会自律机制建设，强化服务和救助功能。建设小额贷款公司、金融租赁公司等协会组织，加强行业自律。推进同业、信贷资产转让等交易信息和理财、信托、租赁等产品信息登记系统建设,完善市场基础设施。探索设立信托稳定基金和中小银行流动性互助基金，增强行业自我救助能力。

二、鼓励银行业务产品机制创新

加快金融创新，是丰富金融产品、改进金融服务的需要。必须大力鼓励金融创新。在有效控制风险的前提下，积极开展业务产品机制创新，服务实体经济和自身转型发展。

一是按照“栅栏”原则，分类推进业务产品创新。明确银行各类业务本质，科学设置发展原则和风险底线，鼓励在“栅栏”内积极创新，防止不同性质业务过度交叉，加剧风险隐匿和传染。如，按照风险承受能力开展信贷业务创新，按照资金供需双方直接对接原则开展理财业务创新，在明晰责任的前提下开展代理业务创新，在严格设限前提下开展有价证券投资业务创新。在确立“栅栏” 的基础上，以满足客户需求和提高自身管理能力为目标，以增利和避险为动力，加大业务产品机制创新力度，开发新的业务增长点。

二是按照“普惠”原则，扩大金融服务的覆盖面、公平性和可获得性。发展普惠金融是实现社会公平正义的需要。银行业将以“三农”、小微企业和城乡中低收入居民为重点，不断提高金融服务的深度和广度。深化农村金融体制机制改革，建立服务可得、价格合理、竞争适度、发展持续、惠及广大农民群众的农村普惠金融体系；深化小微企业金融服务机制建设，创新金融产品，加大信贷倾斜，提高金融服务能力；利用技术手段和便捷方式解决好银行基础服务、特殊群体服务；发展消费金融，促进城乡居民消费升级；注重保护消费者合法权益。

三是按照“驱动”原则，支持其他改革，释放改革红利。围绕开展“三权”（林权、土地承包经营权和农房使用权）抵质押贷款试点，推进城乡一体化建设。围绕支持农业规模化生产和集约化经营，改进金融支农服务。围绕践行绿色信贷，支持“四个一批”化解过剩产能，推动实现经济结构调整。

三、扩大银行业对内对外开放

开放也是改革。必须坚定不移地推进银行业对内对外开放。

一是扩大对外开放。近年来，银行业对外开放成效显著，外资银行营业性机构已达930家，资产年化增速平均达20％左右，对母行的资产和利润贡献度不断增加。当前的改革重点是鼓励股权合作，通过外资参股中资银行以及中资参股外资银行，实现战略合作。探索逐步放宽外资银行进入门槛、经营人民币业务资格条件以及分行营运资金要求，提高外资银行开展业务的便利性。同时，进一步支持上海自贸区和金融改革试验区建设，支持丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设。

二是扩大对内开放。主要是拓宽民间资本进入银行业的渠道和方式。民间资本进入银行业本身没有法律障碍，不存在歧视性规定。近年来，银行业进行了许多有益的探索，目前民资占比超过50%的中小银行已有100多家，其中100%民资的银行有3家，全国农村中小金融机构民资占比已超过90%，村镇银行民资占比达到73%。国有银行上市后，也有民营机构和公众持股。当前改革重点是，一方面，引导民间资本参与现有银行业金融机构的重组改制，让投资入股的民资具有更多的话语权，引入更灵活的民营机制。另一方面，在加强监管的前提下，允许民资发起设立中小型银行等金融机构。

三是科学设计民营银行准入制度。银行业是高风险行业，任何一家新设银行都面临风险如何管控，特别是经营失败后风险由谁承担、存款人利益怎样保护的问题。试办民营银行要尊重规律，试点先行，探索经验，稳妥推进，切实做好试点制度设计，确保试点银行有一个新机制新面貌。第一，强调发起人的资质条件。发起人公司治理完善，核心主业突出，现金流充裕，能够有效控制关联交易风险，能够承担经营失败风险。第二，实行有限牌照。鼓励在特定业务领域做专做精。第三，坚持审慎监管标准。对试点银行资本充足率、拨备等关键监管指标，设置量化触发标准，一旦达到触发值，立即启动风险对冲、资本补充和机构重组等措施。第四，做好风险处置安排。明确经营失败后的风险化解、债务清算和机构处置等安排，防止风险传染和转嫁，保护存款人的合法权益。

四、推动政策性银行改革

当前，政策性银行改革的总体思路是，在明确职能定位前提下，实行政策性业务、市场化运作、标准化监管。政策性业务，是指按照职能定位划定一块符合国家战略、粮食安全和社会民生的专业金融业务；市场化运作，是指政策性业务按市场化、商业化原则运作，核算成本收益，通过事前明确损失承担机制或补贴机制等方式给予支持，其他经营风险由银行自担；标准化监管，是指参照商业银行的标准，加强审慎监管和行为监管，逐步建立既符合银行运行一般规律，又体现政策性银行特点的监管标准，推进政策性银行稳健发展。

五、推进银行业监管改革

着眼于转变职能，简政放权，建立公开公平、开放透明的市场规则，当前银行业监管改革的重点是，优化市场准入，推进分类管理，完善监管规则，改进监管方式，加强消费者保护，增强监管有效性。

一是优化市场准入。继续简政放权，还权于市场，让权于社会，放权于基层。还权于市场，就是银行业金融机构能够管理好的事项，监管就要把权力交给市场主体。让权于社会，就是把社团组织管理更有效率的事项，让给行业协会来管理。放权于基层，就是基层监管机构能做的事，按照权责对等原则，交给基层机构去管理。

二是推进分类管理。近年来银行业金融机构竞争发展同质化问题比较突出，这既不利于提高市场竞争效率，也不利于机构提升核心竞争力，还可能引发风险共振。当前要改革完善银行业分类分级管理，探索按照资产规模、业务复杂程度、系统重要性、管理能力等因素，综合设计分类标准，实行有限牌照制度，推动银行业金融机构差异化定位，特色化发展。

三是完善监管规则。坚持微观审慎与宏观审慎监管相结合，完善监管制度，维护银行体系稳定。推动资本管理和流动性风险管理办法的落地实施。加强功能监管，促进各类机构在统一规则下的公平竞争。制定统一的不良资产处置办法，规范银行呆账核销行为，防止道德风险。加强监管法规清理，强化部门规章的规划立项、审查备案、评估检查工作，促进依法监管。

四是改进监管方式。充分利用非现场监管系统、风险预警系统，完善监管评级标准，提高数据质量，精准定位风险，加强系统性风险监测，提高非现场监管的水平。科学立项，突出重点，提高专项检查比重，探索通过整合集中等方式组建专业检查队伍，充分运用现场检查分析系统，加强处罚问责，提高现场检查的有效性。

五是加强金融消费者保护。把金融消费者保护作为重要监管目标放在突出地位，通过完善制度机制，加强宣传教育，做好督办考评，加快建立健全金融消费者保护长效机制，强化银行业金融机构的主体责任。

（本文原载于2月10日《紫光阁》第2期）

 

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