一、问：此次两个办法出台的背景是什么？
答：并购重组是优化资源配置的重要方式，无论是在交易所市场还是全国中小企业股份转让系统并购重组，都将更好地促进市场发挥决定性作用，合理配置资源、促进产业升级、推动实体经济发展。
众所周知，中小微企业是我国实体经济的重要组成部分，中小微企业的发展壮大对于推动我国经济转型升级将发挥关键作用，也正是为了更好服务中小微企业的发展，全国中小企业股份转让系统应运而生。全国中小企业股份转让系统是经国务院批准，依据证券法设立的全国性证券交易场所，是继上海证券交易所、深圳证券交易所之后第三家全国性证券交易场所。全国中小企业股份转让系统虽然在法律地位上与证券交易所相同，但在服务功能和市场定位等方面与证券交易所存在较大区别。相对于证券交易所，全国中小企业股份转让系统的服务对象定位在创新型、创业型、成长型的中小微企业，对企业无行业、无所有制、无地区、无规模限制；在准入条件上，不对企业设置财务门槛，可以尚未盈利，只要股权结构清晰、经营合法规范、公司治理健全、业务明确并履行信息披露义务的股份公司均可以经主办券商推荐申请在全国中小企业股份转让系统挂牌；在服务功能上，除基本的提供股份转让渠道、展示企业形象、增进企业信用外，还可提供小额、快速、定向的融资服务，将来还会推出公司债、优先股、个股期权等多种市场工具；在投资者群体上，证券交易所以中小投资者为主，而全国中小企业股份转让系统实行了较为严格的投资者适当性制度，未来的发展方向将是一个以机构投资者为主的市场；在交易制度上，不仅可以协议转让，还将实行做市商、集合竞价等多种交易模式，为股份转让提供便利。
在全国中小企业股份转让系统开展并购重组将更加便于中小微企业集合优势资源、促进产业升级，利于产业资本的进入和退出，弥补交易所市场在服务中小微企业方面的空白，有力推动我国中小微企业利用资本市场做大做强。挂牌公司以中小微企业为主，企业的创新性、科技性、成长性较强，但企业规模较小、效益不稳定。此类企业对于兼并和产业升级具有较强动机。截至4月末，挂牌公司数量已迅速增加至716家，估计未来企业数量可达上万家。随着中小微企业在全国中小企业股份转让系统日益成长壮大，并购重组将成为中小微企业实现跨越式发展的重要手段，未来全国中小企业股份转让系统也将成为中小微企业并购重组的重要场所。因此，挂牌公司希望通过并购重组促进公司发展、提高公司竞争力、实现产业转型升级的需求越来越强烈。
今年3月国务院发布《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发[2014]14号文）明确提出，“非上市公众公司兼并重组，不实施全面要约收购制度。改革上市公司兼并重组的股份定价机制，增加定价弹性。非上市公众公司兼并重组，允许实行股份协商定价”。同时该意见要求进一步优化企业兼并重组的市场环境。上述规定也为我会制订非上市公众公司并购重组监管制度、规范并购重组的市场主体行为、依法对非上市公众公司实行监管提供有力的法律依据。
《重组办法》、《收购办法》的发布，将有利于督促非上市公众公司履行相应的决策程序和信息披露义务，保护非上市公众公司和投资者的合法权益，促进产业结构升级和实现资源优化配置。
二、问：为什么要专门制定有别于上市公司并购重组制度的非上市公众公司并购重组规则体系？
答：公众公司的并购重组要求普遍适用于所有公开发行证券的公司，包括非上市公众公司和上市公司。因此，非上市公众公司并购重组的监管原则和目标方面与上市公司是一致的，都是为了规范公司并购重组行为，保护投资者利益，并且支持公司通过并购重组实现产业结构调整和升级，促进实体经济发展。
但从当前的监管实际和非上市公众公司自身特点出发，我们不宜将非上市公众公司与上市公司的并购重组统一规范。目前，上市公司监管制度已经运行多年，并在实践中取得了良好的效果。而非上市公众公司在自身规模、投资者结构、交易机制等方面有别于上市公司，其信息披露、法人治理、资产质量要求、涉众性均低于上市公司，因此非上市公众公司并购重组制度标准应低于上市公司。如果非上市公众公司并购重组监管制度直接与上市公司并购制度衔接，将阻碍非上市公众公司有效进行并购重组。更重要的是非上市公众公司监管尚处于起步阶段，在监管制度设计上做些有益尝试，有利于提高市场的效率，也为我会监管转型积累经验。
三、问：《重组办法》、《收购办法》在制订过程中体现了哪些原则？
答：非上市公众公司和全国中小企业股份转让系统的特点决定了非上市公众公司并购重组制度可以进行一些有益的探索和创新，实现监管转型。去年以来，国务院密集推出多项支持中小微企业发展的规定，为了促进此类公司利用资本市场快速发展，我们在非上市公众公司并购重组制度安排中适当降低行政权力介入程度，给予市场和投资者更多的决策权利，提高并购重组的效率和活跃度，发挥资本市场优化资源配置的功能，促进实体经济发展。
（一）体现简便、透明、高效的原则，便利公司进行并购重组，提高并购效率。《重组办法》、《收购办法》在制度安排上也更加简便、灵活，如：收购不实施强制要约收购制度；提高持股披露比例；不限制要约收购价格和支付手段定价；不强制要求被收购公司聘请独立财务顾问。非上市公众公司重大资产重组，不设重组委；实行独立财务顾问与主办券商两者合一；实行分层次的信息披露；允许公司自主选择重组的支付手段；不对重组资产的评估进行具体要求；不要求强制提供盈利预测报告和备考财务报告等。
（二）坚持“简政放权、放松管制”的原则，实行放松管制和加强监管的有机结合。我们在制定《重组办法》、《收购办法》过程中，努力实现监管转型，减少事前审批，加强事中、事后监管。除重大资产重组涉及发行股份的实施核准管理外，其他的收购行为、重大资产重组行为均不设事前行政许可。极大地降低了行政权力介入程度，给予公司和投资者一定的自主权和选择空间。对发行股票购买资产后股东累计不超过200人的重大资产重组行为，也豁免向我会提出核准申请，由全国中小企业股份转让系统实施自律管理。同时强化全国中小企业股份转让系统的自律监管和我会的行政监管，由全国中小企业股份转让系统对相关证券转让活动进行实时监控，加大事中事后的持续监管以及违法违规行为的查处。督促中介机构归位尽责，对不诚信或不尽职的中介机构，加大其违规成本。
（三）坚持股东自治原则，充分发挥市场约束机制。在收购上调整自愿要约制度，不限定要约收购价格，对支付方式、履约保证能力进行适度的放宽，给予收购人多种选择，增加收购人自主性和操作灵活性；在重大资产重组中不限制支付手段定价原则，充分发挥市场主体作用，允许交易各方自主协商定价。
当然，我们对非上市公众公司的并购重组制度是在探索“监管转型”的过程中制定的，制度执行情况和产生的效果有待实践检验。因此，我们在今后的工作中将密切跟踪市场的发展，及时做好总结、评判工作，一旦发现监管制度不适应市场监管要求，将及时调整相关制度安排。
四、问：《重组办法》、《收购办法》有哪些措施保护中小投资者？
答：由于非上市公众公司收购和重大资产重组行为（发行股份的除外）均不设置行政许可，事前审批大大减少。为充分保护中小投资者合法权益，我会和全国中小企业股份转让系统将相应加强事中事后监管力度。督促中介机构归位尽责，建立中介机构事前把关、事中跟踪、事后持续督导的责任机制。加大违法违规行为处罚力度，严格惩处重大资产重组和收购中的虚假披露、内幕交易、操纵市场和失信等行为，切实保护中小投资者合法权益。
充分保障中小投资者股东权利，健全完善中小投资者投票机制。例如《重组办法》中，为便于中小投资者行使股东权利，鼓励非上市公众公司股东大会采用网络投票方式；股东人数超过200人的非上市公众公司，股东大会就重大资产重组事项作出决议时，对出席会议的持股比例在10%以下的股东表决情况实施单独计票，并在决议后及时披露表决结果。中小投资者可以通过这样的保障机制，充分行使自己的参与权和话语权。
对重大资产重组和收购中的违法违规行为，中国证监会将采取监管措施，并将当事人的违法行为和整改情况记入诚信档案，情节严重的，还将参照《证券法》的规定进行行政处罚，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关追究其刑事责任。
五、问：《重组办法》、《收购办法》中支付手段有何创新？
答：由于大部分非上市公众公司存在规模小、盈利能力弱、现金流不充裕等特点，如果仅以现金或股份作为重大资产购买的对价，可能造成公司因筹集不到所需的资金而不能购买、或是因发行股份大幅度的摊薄每股收益从而影响其他股东权益的情形。因此，《重组办法》鼓励非上市公众公司创新支付手段，允许公司视自身情况，通过发行可转换债券、优先股等方式作为支付手段。当然非上市公众公司以可转换债券、优先股等作为支付手段，还应满足我会关于可转换债券、优先股的相关规定。
为鼓励非上市公众公司开展收购活动，降低收购人成本，《收购办法》规定支付方式不局限于现金，允许收购人采用现金、证券、现金与证券相结合等合法方式支付收购公众公司的价款，收购人履约保证能力除在指定银行等金融机构存入20%履约保证金外，增加了证券、银行等金融机构出具的保函和财务顾问担保并承担连带责任等各种履约保证形式。
六、问：非上市公众公司不实行强制全面要约收购制度是如何考虑的？
答：《国务院关于进一步促进企业兼并重组若干政策措施的意见》中明确了非上市公众公司收购不实施强制全面要约收购制度，为非上市公众公司收购制度的创新提供了有利的法律保障。在实践中，对于是否需要建立强制全面要约收购，学术界一直存在争论，世界各国的做法也有所不同。强制要约收购制度虽然在保护中小投资者利益方面起到了一定的作用，但在一定程度上也增加了收购人的成本和财务压力，限制了公司收购活动，降低了市场效率。而非上市公众公司大多为民营企业，总股本相对较小，并购活动比较频繁，若实行强制要约收购制度一方面将限制非上市公众公司的收购活动，另一方面全国中小企业股份转让系统实行严格的合格投资者制度，投资者具有一定价格甄别能力。因此监管制度需要一定的灵活性以适应这类公司的发展需要，为此我们进行了一定的制度探索，不强制实行全面要约收购制度，收购人是否需要实施全面要约收购制度由公司自行在公司章程中约定。公司章程中约定收购人需要发出全面要约收购的，应明确全面要约收购的触发条件、要约价格的确定标准以及相应制度安排。
七、问：我们注意到收购非上市公众公司股份的持股比例达到10%时才履行信息披露义务，这是如何考虑的？
答：众所周知，上市公司股东持股比例达到5%以上就要履行信息披露义务，并编制简式权益变动报告书或详式权益变动报告书。这与上市公司股权相对分散，投资者人数众多相适应。但非上市公众公司股权相对简单且高度集中，流动性极差。截至2014年4月底在全国中小企业股份转让系统挂牌的716家公司平均股东人数为33.62人，第一大股东为个人的为82.12%，且第一大股东平均持股比例为51.3%，持股10%以上（含）股东平均每家2.42人，合计持股比例为79.48%。持股10%以下（不含）股东平均每家为31.2人。为提高并购效率，活跃并购市场，《收购办法》将投资者及其一致行动人拥有非上市公众公司的权益变动披露触发标准提高至10%。投资者及其一致行动人拥有权益的股份达到非上市公众公司已发行股份的10%后，当其拥有权益的股份占该非上市公众公司已发行股份的比例每增加、减少5%或者5%的整数倍时，需按《收购办法》相关规定进行披露。上述规定进一步明确了披露时点，有利于市场执行操作。
同时，我们将非上市公众公司控制权是否变更作为披露的重要依据。控制权未发生变更的，每增减5%披露权益变动报告书；控制权发生变更且收购人拥有权益的比例超过10%的，披露收购报告书。
八、问：如何判断非上市公众公司的重大资产交易行为构成了重大资产重组行为？
答：我们在设计非上市公众公司重大资产重组标准时，在充分考虑非上市公众公司特点的基础上，与上市公司指标相比进行了适度调整：一是取消了营业收入指标；二是对触及净资产的指标进行调整，将重大资产重组的标准定义为超过净资产的50%且同时超过总资产的30%；三是在判断是否构成重大资产重组的具体计算方式上有所调整，即对于购买或出售的参股权，以成交金额或账面价值分别计算是否触及重大资产重组标准，不再将被投资企业的总资产、净资产乘以股权比例作为计算基础。
对上述判断指标作出调整主要是考虑到对挂牌公司准入时没有业绩要求，理论上允许收入为零的公司挂牌；同时公司个体差异大，不同的行业涉及的营业收入和净资产差异也大，不容易确定出一个较为合理的判断标准。比如截至2013年底挂牌公司营业收入在1000万元以下有52家，营业收入最少的公司只有6.8万元，净资产最少的只有103万元左右。因此，如果设置营业收入和净资产绝对值指标，很容易导致非上市公众公司资产交易行为触及重大指标，从而给公司带来成本负担。再加上非上市公众公司多属初创型、成长型中小企业，为鼓励和活跃其并购重组行为，也不宜设置过多指标限制。
九、问：非上市公众公司进行重大资产重组是否需要证监会核准？
答：非上市公众公司的重大资产重组行为，证监会将不设事前的行政许可。但是非上市公众公司重大资产重组涉及发行股份的，将按定向发行股票的要求实施核准管理，且不再设置重组委审核。对不涉及发行股份或者非上市公众公司发行股份购买资产后股东累计不超过200人的重大资产重组由全国中小企业股份转让系统实施自律管理。
十、问：非上市公众公司重大资产重组中支付对价如何确定？
答：《重组办法》中对非上市公众公司重组支付对价的定价不作强制性规定，充分发挥公司自治功能，由买卖双方自行协商定价，自主确定价格。同时强化披露，要求公司可以在参考股票市价、同行业可比公司情况的基础上，充分说明定价的合理性。上述规定也符合全国中小企业股份转让系统目前交易量极度不活跃、尚不能形成有效市场价格的现状。
为了达到股东之间的利益平衡、充分体现中小投资者的意愿，《重组办法》引入单独计票机制，对股东人数超过200人的非上市公众公司重大资产重组中支付对价定价等重大事项，要求对出席股东大会的持股比例在10%以下的股东表决情况实施单独计票，并在决议后及时披露表决情况。
十一、问：退市公司资产重组制度是如何安排的？
答：从法律属性上讲，上市公司从证券交易所退市后即属于非上市公众公司，对其的监管应遵行非上市公众公司的一般规定，其资产重组也应适用非上市公众公司资产重组的一般规定。退市公司进行资产重组，有可能仅仅是改善公司经营结构和财务状况，也有可能是为了符合重新上市条件。对于前者，它在资产重组时只须满足资产重组的一般规定。对于退市公司是否符合重新上市的条件，需要根据重新上市的规定条件来综合判断。退市公司无论是否进行过资产重组，如果它符合重新上市的条件，即可申请重新上市。因此，退市公司重大资产重组与重新上市是两个独立的事项，并无必然联系。重大资产重组是对公司的资产结构、经营范围等实体变化调整的过程，而重新上市仅是公司满足一定条件可以获得上市资格的一种途径。退市公司可以通过一次或者多次重大资产重组满足证券交易所重新上市的条件，也可以通过调整经营战略和完善公司治理，不断改善财务状况，最终满足证券交易所重新上市的条件。如果把退市公司的并购重组与重新上市条件挂钩，容易造成理解上的困难。
但退市公司与普通的非上市公众公司相比，存在业绩较差、连年亏损、中小投资者数量多等特点。针对上述特点，《重组办法》中对退市公司重大资产重组的要求略高于普通的非上市公众公司，如要求退市公司应当提供安全、便捷的网络或其他方式为股东参加股东大会提供便利，强化退市公司重组实施过程中的信息披露的要求，突出相应的风险提示等。办法的出台为退市公司的资产重组提供了相应的法律依据和操作程序。
在相关资产重组的制度出台后，证券交易所将相应完善退市公司重新上市的相关规定。退市公司符合证券交易所规定的重新上市条件的，可以向证券交易所提出申请。
证监会就《非上市公众公司收购管理办法（征求意见稿）》、《非上市公众公司重大资产重组管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见
中国证监会 www.csrc.gov.cn 时间：2014年05月09日
为进一步完善多层次资本市场、提升资本市场服务中小微企业的功能，贯彻落实《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发[2014]14号）的精神，优化企业兼并重组市场环境，证监会今日向社会公开征求对《非上市公众公司收购管理办法（征求意见稿）》（以下简称《收购办法》）、《非上市公众公司重大资产重组管理办法（征求意见稿）》（以下简称《重组办法》）的意见和建议。
证监会新闻发言人邓舸指出，《收购办法》、《重组办法》充分考虑了非上市公众公司中小微企业多、并购重组主要以产业升级为目的、并购数量多但金额小、全国中小企业股份转让系统（以下简称全国股转系统）实行投资者适当性管理、以合格投资者为主等特点，突出股东自治原则和促进形成市场化的约束机制，制度设计上以市场化为导向，进一步放松管制，注重简便、透明、高效，并在此基础上强化事中、事后监管，构建有别于交易所市场和上市公司的并购重组制度体系。
在促进并购重组市场发展的具体制度创新安排上，邓舸介绍到，不要求非上市公众公司实施强制全面要约收购制度，由公司章程自主约定是否实行强制全面要约收购制度；对自愿要约价格、支付方式、履约保证能力进行适度放宽，给予收购人多种选择，增加收购人自主性和操作灵活性。同时，丰富重大资产重组支付手段，除发行股份外，还可使用优先股、可转换债券等支付方式；并且，不限制股票、优先股、可转换债券等支付手段的定价方式，充分发挥市场主体作用，允许交易各方自主协商定价，并强化相关披露。
另一方面，并购重组制度设计体现了简便、透明、高效，降低成本的思路。一是大幅简化权益变动的报告书类型，除控制权发生变更的披露收购报告书外，其他权益变动只须披露权益变动报告书；并将最低持股披露比例从5%调整到10%，进一步明确了披露时点；二是简化申报文件，不强制要求提供评估报告和盈利预测及编制备考报告，降低公司重组成本；三是简化发行股份购买资产的重大资产重组程序，不设重组委。缩短审核期限，不超过20个工作日；四是大幅减少申报文件，精炼信息披露内容，减少主观性信息的披露。
证监会新闻发言人邓舸指出，在以市场化为导向，放松管制，激发市场活力的同时，将坚持“放松管制”、“加强监管”并重，充分发挥全国股转系统的自律监管作用，着力加强股东自治，培育并发挥市场约束机制的作用。他介绍到，根据非上市公众公司规模差异极大的特点，调整了重大资产重组行为判断标准，减少规制范围，除发行股份购买资产且重组后股东累计超过200人的重大资产重组行为外，非上市公众公司并购重组均不设置或豁免行政许可，重点是以信息披露为核心，强化市场相关主体的信息披露责任，由全国股转系统实施自律管理；为了充分保障中小投资者权益，股东人数超过200人的非上市公众公司进行重大资产重组，须实施中小股东单独计票机制。
同时，在强化自律监管和市场约束机制方面，赋予全国股转系统更多的监管职责。全国股转系统履行对不涉及股份发行和发行股份购买资产且重组后股东累计不超过200人的重大资产重组信息披露的审查职责，并做好股票转让与内幕交易的核查和防控工作，对当事人履行承诺进行监督和约束；另一方面，强化中介机构作用，督促中介机构“归位尽责”。将独立财务顾问的职责与主办券商的义务相统一，保证信息披露事前审核与事后督导的连续性和一致性；财务顾问须对收购报告书（要约收购报告书）的编制、收购人的实力及资金来源加强核查把关；加强责任主体的自我约束和市场自律监管，并相应完善事后问责机制。借鉴新股发行制度改革的做法，对于相关责任主体作出公开承诺的，要求同时披露未能履行承诺时的约束措施。
邓舸指出，两个办法的颁布将为退市公司的并购重组提供相应的制度供给和操作路径。退市公司作为非上市公众公司，通常连年亏损，业绩较差，中小投资者众多。对退市公司并购重组的要求，除了遵守两个办法的一般性规定外，退市公司还须提供安全、便捷的网络或其他方式为中小股东参加股东大会提供便利，强化退市公司重组实施过程中的信息披露要求，突出相应的风险提示等。退市公司并购重组后符合证券交易所重新上市条件的，可以向证券交易所提出申请。全国股转系统将在两个办法的基础上进一步细化相关规则，证券交易所也将进一步修订完善退市公司重新上市规则。
邓舸强调，要建立一个有效的市场，必须严厉查处和打击违法违规行为。我会将根据审慎监管原则，对存在违法违规情形的公司按照两个办法的规定要求其补充披露相关信息、暂停并购交易（如涉及内幕交易、交易方案侵害中小投资者权益）等；非上市公众公司并购重组出现重大违法违规的，比照《证券法》关于上市公司的规定，证监会将采取相应的监管处罚措施。
《收购办法》和《重组办法》是非上市公众公司监管制度的重要组成部分，尤其对全国股转系统的挂牌公司并购重组具有积极意义。目前，全国股转系统为创新型、创业型、成长型的非上市公众公司实现企业资产定价、并购重组、资本投入与退出提供了市场基础。《收购办法》和《重组办法》对中小微企业优化资源配置、丰富交易类型、促进转型升级具有重大的意义。证监会将根据社会各界提出的修改意见，对办法作进一步的修改完善后发布实施。
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